党的十六大提出,解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整,为农村经济发展开拓新空间,为农民增收开辟新途径,提高我国农业的竞争力。因此,加快城市化发展,鼓励农村富余劳动力向非农产业转移,逐步实现工业与农业、城市与乡村的良性互动,显得尤为迫切。众所周知,从上世纪50年代开始,我国为了完成工业化的积累,走了一条依靠实行严格的城乡二元分割政策,结果导致大量人口滞留农村,延误了我国城市化进程。近几年,中国的城市化水准已经有了大幅的提升,应该说,农民离开土地不仅可以为经济社会发展破解瓶颈、拓展空间,而且也符合农民的利益。但现实中不少农民却不情愿,有的甚至十分反对,因征地纠纷引发的上访已经成为很多政府部门信访量中的大头,好事办糟的状况值得认真研究总结。

    一、土地被征:农民陷于生存危机

    城市化推进改变着中国土地上千百年来不变的生产方式,按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩,也就是说将有5450万亩耕地由集体所有变为国家所有,与此相应的是将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。

    农民失去了土地就失去了最根本的生存基础。失地农民向非农就业转移过程中,除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外,大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低,在土地以外的其它工作岗位竞争中均处于劣势,难以找到新的就业机会,特别是40岁以上的劳动力,陷于一种失地、失业、难创业的境地。

    从总体情况看,土地被征用后,失地农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外,其他以农业为主的农户,因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决,收入明显下降。而生活消费支出却有所增长,因为失地后什么都得花钱买,消费中商品性消费比重增大。

    有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算,表现出听天由命的低落情绪。笔者在个案和问卷调查时发现,即便是失地后转为城市户口、并纳入城市低保的“农转非”人口中,仍有58 6%的人感觉农转非后生活水平出现下降或大大下降。这些人以前都是城郊人口,由于有土地,自己吃的可以自己种,最主要的是种蔬菜每年都有一笔可观的收入。一位村民说:“以前我一亩地一季空心菜就有1万多元的收入,现在一分地都没有了,就换来1万多元的补偿金,省吃俭用又能维持多久,孩子上学、碰到生病,几下花光了,一点办法都没有。”

    尽管农民失去了土地,但是许多地区并未因此把他们当作市民,失地农民大都没有享受到最低生活保障,未参加社会养老保险和医疗保险,一旦补偿金用完了,基本生活费就没有来源。至于孩子念书的学费、老人生尽管农民失去了土地,但是许多地区并未因此把他们当作市民,失地农民大都没有享受到最低生活保障,未参加社会养老保险和医疗保险,一旦补偿金用完了,基本生活费就没有来源。至于孩子念书的学费、老人生病治疗就更无法支付了。更要紧的是,失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。失地农民深感自身素质差找不到稳定的职业,所以大多数贫困家庭都把脱贫致富的希望寄托在孩子身上,即使家庭再贫困,也希望孩子能读大学。但由于家庭贫困又无法让孩子接受良好的教育。笔者在重庆做的抽样调查显示,子女教育问题是这些贫困家庭面临的核心问题。56%的家庭认为孩子的学费是目前家庭中最大的困难,在对失地家庭的儿童进行调查时,他们普遍担忧的事情仍然是“以后念书的学费从何而来”。学费问题成了贫困家庭走出贫困的瓶颈,也是可能造成贫困现象在这类家庭中代际遗传的根源。

    另外,目前征地较多的城郊地区,人口老化也日益迫近,离开了土地,这些老人未来的归宿又在哪里?

    因此,失地,对于农民家庭来说,是一个关系几代人生存的可持续发展问题,他们焦急、无奈,期盼政府来解决他们的生活困难,关注他们的可持续发展。

    二、地价上涨,为何农民反而陷于贫困

    土地,作为一种不可再生的稀缺资源,近年来价格一路上涨。按理说,拥有土地使用权的农民,在交易过程中应该得到很多实惠,怎么反倒陷于贫困呢?概括起来有以下几方面原因:

    1、一些地方领导对城市化过程的片面理解

    从深层的思想根源看,失地农民利益受损,是和一些人在城市化问题上的认识误区相关。所谓城市化,是指由乡村或郊区转变为城镇的一种动态过程。在这过程中,农业活动人口比重逐渐降低,城镇人口的比重稳步上升,居民点的物质面貌、地理景观以及人们的生活方式和人文景观逐渐向城镇特征转化。一般采用城镇人口占总人口的比重来表示某一区域的城市化水平。

    值得注意的是,城市化过程中农民始终是主体,城市化过程和农民的市民化过程是同步的统一过程,一个地区的城市化是否成功,衡量的首要标准应该是农民的生活水平和生活质量是否提高。不能把城市化简单的理解为农民向城市转移的数量规模,如果农民失去土地后不能像市民一样在城市获得生存基础,未能融入城市文明,相反如果变成新的城市贫民,这决不是真正意义上的城市化。

    但是,当前有些地区就是把城市化片面理解为发展城市硬件,即修马路、修高楼大厦、修中心广场,在实践中不顾经济社会基础的实际状况,建一些劳民伤财的形象工程。这种人为的城市化不但没有给当地农民增加福利,反而给农民带来负担,阻碍了经济社会的发展。

    2、行政征地制度与市场用工制度不配套

    据国土资源部统计,1987年到2001年,全国非农建设占用耕地3300多万亩,近七成是政府用行政方式征用的。现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式,具有强制性、垄断性。传统的征地制度实际上有一套与之匹配的安置制度,众所周知,在计划经济时代,失地农民一般都是采取国家安置就业的方式解决他们的归属,农民能够很快在国营企业内转变成工人身份,当时农民普遍乐意接受。随着时间的推进,经济体制改革带来了企业用工方式的市场化,政府再也无法采取就业安置的办法把农民“塞”进企业。但是,征地制度却依然用行政方式把农民从土地上剥离出来,刚刚失去土地这条生存底线的农民,他们不能和城市人一样获得工作机会、也无法依靠社会保障来支撑未来生活,失地农民的生存危机必然凸现出来。

    3、承包人对土地处置无发言权,“顺利”征地成了一些人牟取暴利的最佳途径

    按照现有法规,农村土地属集体所有,农民只有承包经营权。因此土地卖与不卖,卖多少价格,农民没有发言权。不少开发商也清楚,所谓的村集体说穿了就是村干部,只要把村支书、村主任“搞定了”就万事大吉。把农民排斥在土地利益分配体系之外,因此种种不合理规定都得以顺利实施:

    ———采用低价补偿政策。土地是不可再生的资源,多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”,就少一份生活保障。土地是农民的命根子,土地补偿安置费用农民的话来说是他们的“保命钱”。《土地管理法》规定,征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍,安置费为4至6倍。但一些地方为了政绩,任意扩大征地范围;在征地过程中自行制定土政策,侵害农民利益,尤其是国家重点工程项目征地补偿标准更低。

    ———“低征高卖”、投机牟利。当前,一些地方政府为了招商引资而降低成本的做法非常普遍。一些企业特别是一小部分资金实力雄厚的大企业和私营老板,看到了土地市场的升值潜力后,利用各工业园区、农业园区、商业园区、特色园区等巧立名目,变相圈地,实业投资是假,转手炒作土地是真。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地,成为企业变相牟利的途径。如东部某省农调队对455户失地农户调查资料显示,“征而未用”的土地占被征地总数的20 4%。甚至有的地方政府也做起这类买卖来。这引起农民强烈不满,极大地扭曲了政府在农民心中的形象。

    4、集体留用款缺乏安全监管机制

    不少农民反映,村民对于村集体留下部分补偿款,用于村道路建设等集体公益事业,或者发展壮大集体经济,一般都没有什么意见。但由于留用部分款额较大,加之不少村还没有建立规范的村务公开、财务公开制度,缺乏严格的监督管理机制,少数村干部依靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱。有的则通过兴办一些“不挣钱、只亏空”的企业,将集体资产据为己有。农民手中为数不多的补偿费就这样化为乌有了。

    失地农民的利益侵害问题,不仅暴露了某些城市化模式的误区、行政征地制度的缺陷,也反映出农村基层政权建设的深层矛盾,这些都是当前改革进程中必须尽快解决的现实课题。　　
    三、建立征地保障机制:为失地农民提供稳定的生活基础

    土地升值了,农民没有得到应有的好处。如何从制度建设上保证农民利益不受损失,是政府责无旁贷的紧迫任务。对此,党中央、国务院对失地农民的问题极为关注。国务院总理温家宝同志在2003年初的中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式,增加给失地农民的补偿,妥善安排好失地农民的生计”。笔者认为可以从以下几方面入手:

    1、城市化进程中必须树立“以农民为本”的思想

    现实中各种损农现象:或是制定过低的补偿标准或是随意截留、分配补偿款,或低征高卖,直至明目张胆借土地搞腐败……极其深刻地反映出,一些地方政府的领导们,头脑中没有把代表人民群众根本利益放在第一位,而是漠视农民的呼喊、利益和制约的力量。20多年的改革实践向我们揭示了一个事实:如果继续靠国家社会资源不合理配置、靠积极财政政策支持搞城市化很难产生强大的工业基础支撑城市。中国城市化道路最根本的问题还是要牢牢确立农业的基础地位,千方百计提高农民的经济地位。中国未来城市化,必须靠农业为基础、农村为市场、真正富裕起来了的农民为主力军政府必须将实惠和利益最大程度让给农民,一句话,农民没有富起来,中国的城市化是不可能成功的。

    因此各级领导,必须明确:城市化作为城乡资源的融合过程中,农民是与土地关系最密切的群体,在土地的交易过程中,必须树立“以农民为本”的思想,并要与实践三个代表重要思想结合起来。任何时候都应以增加农民收入,改善农民生活,促进农民市民化为根本的出发点和落脚点。城市化进程中的征地安置,一定要着眼于失地农民的长远生计,重点解决好失地农民就业、创业和社会保障等问题。

    2、改革现行的土地征用政策,建立与市场经济相配套的征地制度

    尽快改革现行的土地征用政策,站在维护农民利益的立场上做好土地文章。按照现在土地管理法的修订和国土资源部关于征地政策文件的要求,政府部门一定要把好土地的用途管理关,严格限制土地征占,并根据土地的不同用途制订多种征用政策,制定政策的核心依据是充分考虑失地农民的利益和未来的发展:

    一是采取公平补偿的原则。对国家重点工程、公益性建设等具有强制性的国家征地,应提高土地补偿费的标准,补偿必须符合市场经济规律。现行法律规定的征地补偿费,是按照土地原用途的年产值倍数来测算的,没有体现土地的潜在收益和利用价值,没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能。在今后的补偿中,必须考虑为失地农民参加失业、养老、医疗保险等提供一定的保障,降低因征地带给失地农民长期基本生活的风险。

    二是因地制宜地选择多种土地征用形式。如,国家征占土地用于纯粹公益性项目后,为了保证农民的长期利益,应根据具体情况,从土地资产的收益中,切一块资金用于定向建立失地农民的社保基金。对于交通设施等准公益性的占地,在充分尊重各地干部群众的自主选择的基础上,可准许农村集体经济组织以土地入股,长期分享土地的增殖收益,以防止出现失地后没有保障的问题。对不具有强制性的工商业经营性用地,可引入竞争机制和谈判机制,而且必须公示。工商业用地也可实行租赁,由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费,以用于解决失地农民长期保障的问题。

    三是要逐步完善相关制度,切实保障农民对承包地应有的权益。征地方案及具体的补偿安置方案,应当与农户见面,同时要建立补偿标准听证制度和土地征用司法仲裁等制度。参与听证的必须有即将失地的农民代表参加。必须在充分听取意见的基础上,进行科学的可行性论证。不能强行征地。

    最后,为了把好事办好,任何新政策的出台都必须做好宣传,让农民知晓,让农民参与。必须做好失地农民的思想工作。要认真详细向群众解释说明国家有关方针、政策,让农民亲自参加讨论,引导农民着眼长远利益,以大局为重,协助配合政府完成征地工作,乡村两级组织在做好群众思想教育工作的同时,要切实解决群众在征地过程中遇到的实际困难和问题。

    3、强化全程监督,确保补偿资金足额到位

    土地被征用后,土地补偿款不仅是失地农民生活保障资金,而且更是其创业资金。土地补偿金及时足额到位,对失地农民至关重要。《土地管理法》第49条规定:被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用收支状况,向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。因此,必须强化监督措施,确保补偿费足额到位、规范使用。具体操作过程中必须注意三点:(1)土地补偿费筹集到位;(2)土地补偿费分配到位;(3)民主决定土地补偿费的使用。对分配到村的土地补偿费,采取民主表决方式决定其分配和使用。不仅要监督村集体组织把该发的钱发给农民,而且对村集体拿土地补偿款进行的投资行为也要进行严密的监控。

    监督职能的发挥要求尽快完善村民自治,让产权主体真正负起责任来。失地农民问题已触动了中国农村的深层矛盾。从现实的情况看,村级组织在征地补偿费分配的过程中问题非常多,黑箱操作、腐败贪污等现象不一而足,也是造成失地农民不断上访的主要原因之一。失地农民问题解决的成功与否,将在很大程度上依赖完善基层民主建设来改变目前监督缺席的状态。

    4、采取多种措施,解决失地农民安置问题

    农村土地负载着农民就业和社会保障的功能,失地后应该加以补偿。不少地方,偏向货币安置,认为能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力,失地农民往往从眼前考虑,也容易接受。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民长期稳定的生活出路问题。加之部分农民缺乏长远打算,往往在短期内把有限的安置费用完后,相当一部分人可能落到生活无着的困境。因此单纯提高补偿标准并不能很好地解决农民长期发展的问题。

    在补偿问题上,国家和农民都希望建立长期稳定的保障,根据笔者对失地农民的抽样调查,77%即大多数农民都倾向于长期安置。尽管调查对象中,许多人在上世纪80年代就失去土地,当时补偿费拨给了安置他们就业的企业,由于效益不好,没几年他们就成了下岗职工,目前则主要靠不足200元的“低保”生活费维持。但他们仍然倾向于安置就业,而不是“买断式”的一次性补偿。他们的选择反映了失地农民对保障的渴望,因为后者难免坐吃山空,缺乏安全感。

    因此,安置要着眼于给失地农民提供长期稳定的生活保障,重点解决好失地农民就业、创业和社会保障,这是解决失地农民生存危机的根本目标。政府部门应从转变观念和采取措施两方面展开工作:一是要积极引导失地农民转变观念,让失地农民靠城吃饭,围绕城市服务做文章,宜工则工,适商则商,主动适应市场经济的变化,鼓励他们走自谋职业道路,努力通过劳动力市场寻找就业机会。二是要像关心城镇下岗职工一样关心失地农民,下岗职工享受的优惠政策,尽量让失地农民也可以享受,全力支持失地农民再就业。同时要加强对失地农民的就业指导,力图多渠道、多途径的安排就业。三是通过有组织地对失地农民进行职业技术培训,使失地农民学得一技之长,增强就业适应能力。特别是村级组织要重点发挥组织、领导作用,将闲散人员组织起来,成立劳动服务公司,从事社区家政服务、服装加工、饮食、运输及物流配送等工作。具有一定资质和技术的公司,可由政府部门出面协调,同等条件下,优先承接属征地规划范围内的建设、绿化等工程项目,承接落户单位的诸如卫生、维修等工作。这样,不仅可以增加失地农民的收入,而且还可以扩大就业机会。

    5、建立失地农民的养老保障,解除失地农民后顾之忧

    我国的城市化建设飞速发展,大都市建设日新月异,很大程度上是农民在做贡献,是农民降低了城市化、现代化的成本。城市化在推进,土地在升值,但农民并没有从中得益,这样的现状必须改变。政府部门在鼓励失去土地的农民务工、经商、办企业的同时,应加快建立失地农民养老保障体系,让失地农民享受应有的社会保障,从根本上解除农民对失去土地后的养老问题的担忧。

    保障基金筹集的基本原则,可模仿城市养老保险基金的筹集方式,即由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分可从国有土地出让收入和增值收益中列支,或安排专项财政拨款;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取;失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除养老保险费的缴纳标准和养老金的发放标准,应随着经济发展水平作相应的调整,使失地农民既履行应尽的义务又分享经济发展带来的利益。对超龄不能办理和接近投保最高年龄的,根据具体情况,可考虑由村集体每月发给一定数额的生活补贴,以此解决其生活保障问题。

    另外,也可以根据征地用途的不同、各地区经济发展水平不同,因地制宜采取多种保障形式妥善安置,保证失地农民的可持续发展。目前各地探索的做法较多:一是纳入城镇社会保障体系;二是参加商业保险;三是建立小城镇社会保险,这一工作在部分地区已经试点,如上海正在推行。

    6、发挥集体资金优势,进行社会化投资,实现富民强村

    针对城区规划范围内土地补偿费较多的优势,政府可引导农村集体用土地补偿费进行社会化投资,让土地补偿费得到最大限度的增值,不断增加集体积累,壮大集体经济,提高失地农民收入水平,也不失为一种有效的安置方法。如,在经济较发达的工业园区,投资修建通用厂房、在学校集中的地区修建学生公寓、在商贸区修建铺面……对外租赁。村集体富了,就能在扩大再生产的同时,积极解决村民的生活问题。

    7、把加强社会保障、降低失地贫困人口规模纳入地方行政干部的政绩考核

    城市化是解决中国三农问题的根本出路,国家正在不断推进农村的城市化进程,在这个过程中,政府需要不断调整自身的决策方式,充分保障农民的合法权益,一定要遏制住部分失地农民正在成为新的弱势群体的趋势,保证他们的可持续发展。改革地方行政干部政绩考核的评价体系,不能只追求ＧＤＰ指标,应该把社会保障覆盖面扩大,就业岗位增多、降低贫困人群规模、加大义务教育投入、发展公共医疗等社会公益事业作为地方行政干部政绩考核的重要指标,制定一套具体的、可操作的评价系统,由人大、政协等部门监督实施,并采取各种形式的民意调查,了解群众的反映。通过制度考核,让关注贫困群体成为地方行政领导为民执政的第一要务,内化成他们为官一任的价值取向。

    城市化是解决中国三农问题的根本出路,国家正在不断推进农村的城市化进程,在这个过程中,政府需要不断调整自身的决策方式,充分保障农民的合法权益,一定要遏制住部分失地农民正在成为新的弱势群体的趋势,保证他们的可持续发展。