为什么要建立失地农民保障制度

    党中央方针政策  <中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定)指出，  “按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”，  “征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农—民合理补偿。”  《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求，  “完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。”

    完善社会保障体系  农民社会保障制度建设远落后于城市，养老、医疗等各项基本社会保障尚未起步，覆盖率很低，土地被征用的农民还未纳入城市居民社会保障的范围。农民失地后，主要是外出务工或从事个体经营，很少有固定职业，游离在基本保障制度之外。特别是原来的纯农户，失地就意味着失业，他们正成为城市化进程中一个新的社会弱势群体。

    保障失地农民合法权益  目前一些地方征占农民集体土地存在许多严重的问题，比较突出的有：  (1)地方政府截留、挪用、拖欠征地费，侵占农民利益。长江中游某省建一条高速公路时，省建路指挥部扣了农民征地补偿费837万元，某市指挥部扣了1502万元，某区扣了190．3万元，有关乡镇拨付到被征地村组时又扣了1192万元，四级截留了补偿费的45％。“真是层层剥皮，层层抽油。” (2)安置不落实，失地农民长远生计没有保障。地方政府的安置．多数是一次性发放安置补助费，让失地农民自谋职业。由于农民自身条件有限，缺乏市场竞争能力，加上农村没有建立社会保障制度，失地农民很容易陷进人失地又失业的困境。对多数农民而宫，货币安置导致了严重的社会保障问题。建立失地农民保障制度，将失地农民的保障工作纳入各级政府的工作范畴，不仅可以有效预防上述问题的发生，也有利于维护失地农民的合法权益。

    引导失地农民按照市场化原则规划生涯  征地前政府很少提倡和鼓励将补偿金用于建立保障制度，农民自身对保障制度缺乏足够的认识，对未来的生活缺乏长远规划，很少考虑参加社会保障或购买商业保险。征地补偿费土要用于建房、买房、办厂、集资、借出，其中有不少人用于打牌或赌博。建立失地农民保障制度，可以引导失地农民按照市场化原则规划生涯。

    建立失地农民保障制度的设想

    保障对象  按《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，农民集体所有土地被征为国有后，完全失去土地和不能依靠土地维持生活的农民为保障对象。经村集体经济组织或村民代表大会讨论。乡镇(街道)人民政府核准后，原则上以行政村为单位整体参力口各种保障制度。

    保障体乐  羹立分层次的保障体系，即实行最低生活保障线和商业保险相结合。最低生活保障线适用于全体失地人员，商业保险实行分年龄分层次的保障水平，以养老保障为主，逐步推广意外和医疗保障。

    保障基金模式  最低生活保障线所需保障基金由财政全额负担，商业保险所需部分实行国家、集体经济组织、个人按合理比例一次性支付，国家支付部分从政府收取的土地出让金中列支。

    实施方式  最低生活保障水平的实施由政府统一规定。商业保险采取政府。倡导、农民自愿参加的方式，对参加商业保险的失地农民，政府和集体组织负责支付部分保险费；不参加商业保险的，政府和集体组织不支付任何最低生活保障线和土地补偿金以外的任何费用，以此鼓励和倡导失地农民自觉参加商业保险，保持社会稳定。

    调整机制  最低生活保障线水平由政府按照当地经济发展水平和财政收入情况定期作相应调整，商业保险的标准按照投保时的标准确定。

    建立失地农民保障制度的相关建议

    提高征地补偿标准  现行法定征地补偿费标准是按产值倍数的方法测算，法定高限是16涪，最高不能超过30倍。按亩产值1000元测算，补助费每亩最高也就3万元。在现行经济条件下，即使采用法定最高限标准补偿，这点钱也难以达到保持失地农民原有生活水平不降低的要求。一些地方政府还在压低补偿标准，有的镇村干部以极低价格从农民手中买地，又以高价转卖给开发商，从中牟利。把土地当成“第二财政”。另外，“失地农民拿出补偿金的一部分购买保险后，即时所得的补偿金更少。因此，从却实维护土地所有者和上地使用者的合法权益出发，制订符合现有经济发履水平的征地补偿标准，并随着社会经济发展定期整整补偿标准，对建立失地农民保障制度是十分重要的。

    调整土地出让金和征地安置补助费分配办法  从现行政策分析，政府收取的土地出让金的金额比农民得到的补偿金要多得多，从土地出让金中支付一部分用于建立失地农民保障制度，体现了取之于民用之于民的指导思想。从媒体公市的土地违法案件来看，大部分牵涉到将国有土地变为商业用地、减免土地出让金问题。既然政府可以减免土地出让金，同样可以从土地出让金中拿出一部分建立失地农民保障制度。从土地出让金中支付一部分用于建立失地农民保障制度是必要的，也是可行的；

    调查发现，大部分地方征地补偿费的分配上均依照老模式，实行“二三五”分成，即街道办事处(乡、镇)20％、居委会(村)30％、被征地农民50％，而按照。(国土法)规定，办事处(乡镇)不是集体组织。是无权分享征地补偿费的。对于集体经济组织留存的部分，国家缺乏统一的调控制度，基层政府缺乏引导、指导和监督，导致不少村组没有把留给集体的补偿费用于发展经济，甚至出现分光吃光，集体一无积累、二无企业的情况。因此，政府从土地出让金中拿出一部分，集体经济组织从留存部分中出一部分，倡导和鼓励农民自己再出一部分用于建立保障制度，所有权归失地农民的制度是可行的。

    充分发挥商业保险的优势  商业保险的参与可以缓解政府的财政压力。当前和今后一个时期，我国社会保障制度面临最大的问题是人口老龄化和由此带来的社会保障基金压力。我国已进入老龄化社会，首先受到冲击的是养老保险。在退休人员每年以6％的速度递增的情况下，：全国企业养老保险基金缺口已经从1998年的100多亿元增加到2003年的400亿元左右。养老保险个人账户“空账”运行规模目前已经超过6000亿元，并以每年1000亿元的规模在扩大，预计30年后养老保险个人账户“空账”将达到62000亿元。到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，届时城镇的养老和医疗费用会进一步加重。其次是城镇化问题。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，城镇化过程中数亿农村转移劳动者的社会保障需求，以及大量青壮年农民进城后农村老弱人群的基本保障问题会更加突出，由此可见，我国社会保障面临的压力是巨大的，特别是社会保障资金缺口，每年还在递增。我国是一个农业人口为主的发展中国家，国家财政支付能力十分有限，全国13亿人口，62％在农村。如果将失地农民的保障完全按照社会保障的模式建立，国家财政是否能够承担不得而知；

    商业保险的参与可以减轻政府的管理压力。商业保险参与失地农民保障制度，可以充分发挥专业化经营、产品丰富、网络健全、服务优良的优势，大大减轻政府的管理压力。政府办理失地农民社会保障具体事物，不仅面临面广人少的困难，管理和服务很难到位，也增加政府财政支付压力。以农村社会养老保险为例，全国试点单位某县农村社会养老保险从1993年到2002年12月，全县投保对象54065人，收取保费1194万元，县农村社会保险工作局定员10人，尚不包括各乡社保站1—2名工作人员，经费来源主要从收取的保费中按比例计提，管理费出现严重超支，2001年县财政借支50万元后，至2003年3月仍超支5&5万元。如果委托当地保险公司办理，政府行使相应的监督管理职能，不仅可以使农民得到更好更方便的服务，也减轻丁政府的财政压力和管理压力。因此，积极探索以商业保险办法解决失地农民保障制度问题是切实可；行的。