摘要：农业的弱质性突出表现在它面临的双重风险。这种风险既来自于自然不稳定下的自然风险，也来自于市场不稳定下的市场风险。加人世贸组织后，我国传统的农业补贴政策将受到限制。在这种情况下，有必要完善现行农业保险制度，以充分发挥农业保险在保护、促进农业发展中的重要作用。

　　我国的农业保险经历了一个时断时续的坎坷过程，特别是进入1990年代以后，更是进入了一个全面萎缩期，至今许多省份的农业保险业务已完全停办，农业保险已名存实亡.而实际上，由于我国农村经济体制改革突破了传统的集体农业经营模式，农民成为生产经营活动的真正主体，在充分享有经济变革利益的同时，也承担了越来越大的生产经营风险，客观上需要寻求一种新的风险转移机制和处理方式，以使其生产经营和家庭生活得到切实的基本保障，从而对农业保险提出了客观要求。因此，发展农业保险，并使其成为多数农民现实有效的规避风险的途径，是一个亟需探讨和解决的问题。

　　一、我国农业保险的现状

　　我国于建国初期即开设了农业保险，但由于当时农业保险没有法律法规保障，保险公司的企业行为与农业保险的特殊性和政策要求相矛盾，单纯由国家商业性保险公司向农民收费保险，引起了农民的误解，1953年农业保险被停办。国内保险业务恢复后，1982年重新开始尝试农业保险。但由于长期受计划经济体制的影响，农业保险制度严重落后于农业生产发展的实际需要。主要表现为：

　　1．农业保险缺乏完善的立法支持。从1995年10月 1日起执行的《中华人民共和国保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定是很笼统的，其中的149条规定，“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险有法律、行政法规另行规定”。而农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。以美国为例，其农业保险能得以稳步发展，首先是美国政府制定了专门法律。早在1938年，美国就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为农作物保险业务的开展提供了法律依据。

　　2．农业保险经营主体缺位。1996年，各保险公司开始商业化转型，对属于政策性险种的农业保险，国家不再有补贴。农业保险的商业化运营，使经营农业保险业务的保险公司业务风险集中，再加上农业保险的综合赔付率较高，形成了保险公司“小保小赔，大保大赔，不保不赔”的现象。由此，农业保险经营主体不断减少，农业保险的有效供给出现不足。目前，国内开办农业保险并有一定规模的，只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司 (原新疆兵团财产保险公司)两家国有保险公司，其他股份制保险公司基本未予涉及。目前还在开办农业保险业务的保险公司也是将农业保险与其他商业保险等同对待的，在逐利心理的作用下，这些保险公司也在压缩承保的范围、数量和险种，这样就造成在自然灾害发生较少的地区和年份，保险公司热衷于开办农业保险这一业务，而在灾害多发的地区和年份则相应地进行战略性的收缩。

　　3．农业保险的范围不适应农业发展的需要，农业保险水平低。农业保险责任范围的大小及险种的设置是判断一国农业保险事业发展水平的重要标准，一般而言，农业保险的范围越大，一国的农业保险水平就越高。目前，中国的农业保险主要集中在农作物保险和养殖业保险。农作物保险主要是承保自然灾害险，而自然灾害外的社会政治经济风险则属于保险责任以外的，如农药污染、有毒化学物质泄漏等所造成的损失未列入保险责任之内。养殖业保险的责任确定也有类似的情况。从理论角度讲，凡是农业生产中所遭受的各种自然灾害和意外事故均应被保险，可见，现行的农业保险制度所设定的保险险种与中国农业生产不相适应。因此，从严格经济意义上讲，我国尚未真正建立起农业保险机制。农业保险经营者已无法顾及农业保险对农业发展和农村经济的社会保障作用。

　　二、完善我国农业保险体系的对策建议

　　(一)加强农业保险立法。首先，在农业保险法律法规中应明确农业保险的地位和作用。明确农业保险的性质有重要的现实意义：一是有利于规范保险市场。区别不同性质的保险活动并加以分业管理，是市场经济管理的一条原则。二是有利于农业保险的开展。根据农业保险非商品性、政策性的性质，对其制定专门的法律和法规，对于逐步建立农业保险补偿体制，加强对农业的支持；加强农村市场经济的基础建设，进而促进国民经济的持续、快速、健康发展，都将有重要意义。其次，要通过法律的权威性、规范性、强制性等特点，对农业保险的组织形式、资金运作、保险费率厘定等农业保险体制都起到规范完善的作用，保证农业保险体系的顺利建立。同时，还要通过法律规定国家支持农业保险发展的各种优惠政策和措施，为政策性农业保险的发展提供法律保障。最后，要通过农业保险法律法规的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用。避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识。

　　(二)重建我国农业保险的主渠道。在我国，保险公司的商业化与农业保险的政策性矛盾日益突出，目前的国有保险公司已无力承担我国农业保险发展的重任。因此，组建一个为国家政策服务、不以营利为目的的新的政策性机构来经营农业保险势在必行。参照国际经验，并结合我国的实际，我国的政策性农业保险公司的基本职能应是：在国家政策和资金的支持下，贯彻国家农业保护政策，经营国家农业保险，在全社会范围内筹集农业保险基金，实施农业灾害的预防和救助，并承担起全国性的或区域性的大灾巨损的评估和理赔，为农业信贷机构提供保险保障，接受其他农业保险机构的分保，充当最后保险人的角色。

　　(三)建立政府组织和农村合作组织并重的农业组织体系。我国农村各地的自然条件、生产力水平不同，农村各业遭受的灾害量多面广，现阶段单一的农业保险经营模式已不能满足农业保障的要求，因此在发挥政策性保险主渠道作用的同时，还要开展多样化的农业保险经营模式，最大限度地挖掘农村社会资金发展股份合作制保险，构筑起覆盖农村各业和居民的保险经营网络。从我国农村社会资本积累的程度看，组织农民在自愿基础上投入资本或其他生产要素兴办股份合作保险组织是基本上具备条件的。这种由农民的劳动联合和资本(设备、场地)联合共同组成的互助保险企业是农村合作经济组织的一种形式，与信用合作社、供销合作社、合作医疗等组织一样是公有制经济的组成部分。

　　(四)强化保险监管，促进农业保险的健康发展。在现阶段要坚持市场行为监管与偿付能力监管并重。在监管保险企业市场行为中，要特别注重对高级管理人员政治和业务素质的审查，推动高级管理人员专业化、职业化进程。在那些农村保险业务量大、市场主体和从业人员多的县 (市)，应设置国家保险监管机关的派出机构，以解决管得着的、看不见的问题。要重视发挥保险行业协会在维护农村保险市场同业竞争秩序中的作用，进一步办好中国保险业协会，完善和发展地方性保险行业协会。在农村保险业比较发达的地区，还可以在地方保险行业协会中组建农业保险专业委員会。

(五)发展财政支持型的农业保险。世界贸易组织有关协议明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定非常有利于我国对农业的保护。根据我国国情，借鉴国际经验，我国应尽快建立财政支持型农业保险体系。财政支持型实质上是国家支持型，包括利用财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持发展农业保险。由于我国财政实力有限，不可能无限制补贴农业保险的亏损。应坚持量力而行的原则，主要采取对经营主体的经营亏损建立农业保险的再保险机制，经营农业保险的主体必须建立同中国再保险公司的业务关系，中国再保险公司通过再保险方式代行国家支持农业保险的职能。中国再保险公司在其经营农业保险过程中，为体现财政支持的作用，可考虑不向农业保险经营主体收取再保险管理手续费，如出现因经营农业保险所造成的亏损，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，用于赔款之需。此外，国家财政应对农业保险经营主体实行税收方面的支持。除减免农业保险的营业税以外，其他方面的税收也应予以减免。比如说，对农业保险经营的主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民保险费的支付能力。