被重重“分割”的养老保险如何实现统筹？

　　《21世纪》：现行的养老保险体系，有城镇职工养老保险、小城镇居民社会保险、农村人口社会保险、外来从业人员综合保险等多种系统。它们之间的对接存在障碍，而且，异地转移也很难，造成这种“分割”状况的主要原因是什么？

　　唐钧：中国养老保险制度改革的目标群体的定位，最初不是“覆盖全民”。1980年代末提出、1990年代开始实施的养老保险改革，主要是为了解决城镇企业——尤其是国有企业——的退休养老问题，所以国有企业养老保险改革率先进行，叫“城镇企业职工基本养老保险”。后来发现，国有企业的范围太窄，对保障制度本身不利，便逐渐扩面，但实施范围也主要局限于城镇职工。

　　1992年，民政部试图做农村社会养老保险。农民和城镇职工的收入结构很不一样，农民没有工资，不可能像城镇职工那样，每月从工资中扣缴保险费。所以就设计了另外一种以个人账户为主的方案。但因为愿望和实际有差距，这个事情就搁浅了，直到近两年才恢复。

　　机关事业单位这块，它的资金来源和企业不一样，企业这块的资金主要来源于职工和企业双方的缴费，而机关事业单位这块的资金则来源于财政。无论是让事业单位职工自己缴费还是单位缴费，最后都是来源于财政。

　　最后一块是没有工作过的老人。他们没有参加过任何社会保险，怎么办？现在北京市也开始考虑他们的问题。

　　这样一来，中国的养老保险就被分成了四大块。这四大块能否统一？现在看来还是有很多障碍。根据国际经验，大多采用政府统一管理的基本养老保险再加分散管理的补充养老保险的办法。

　　我们始终处在困境中，一点一点地进行调整，最后就成了今天这样一个局面。所以说，社会保障制度，或者是养老保险改革，是涉及面很广的东西，并不是像现在这样的小修小补就能完成的，而是需要对整个分配格局做出较大的调整。

　　丁元竹：不同养老保险体系的存在，原因是多方面的。

　　首先是技术原因。我国还没有建立一套基本社会保障标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力。

　　我国还没有根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”，没有计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，也就没有计算政府间转移支付数额的方法。

　　我国基本公共服务的标准存在一系列问题。例如，一些标准比较模糊，大部分文件或政策只是按照当地的情况考虑，而没有给出最低标准；各项公共服务的人均标准也没有；一些方面的服务标准还没有被考虑。标准制订工作还比较滞后，标准修订也不及时，适应不了形势变化和经济社会发展的需要。

　　其次是财政体制原因。虽然我国提出了建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。

　　政府间的关系还需要进一步理顺，中国这样一个有五级政权的国家，划分各级政权在公共服务供给中的角色尤为困难，实践中存在众多问题。基本社会保障均等化实践搞得比较好的国家，如加拿大，在财政能力均等化领域，分权仅仅发生在联邦政府和省政府之间，这样解决问题就容易得多。

　　目前我国的非对称性财政结构，也不利于实现基本社会保障均等化。中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清、责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。

　　最后是城乡体制原因。城乡分割是中国实现基本社会保障均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。这也是我国基本社会保障均等化区别于其他国家的特点。

　　《21世纪》：人力资源和社会保障部公布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》提出了基本养老保险关系异地转移接续办法，与此同时，国家正在积极推进养老保险省级统筹，并将在条件具备时实行基本养老保险全国统筹。您认为养老保险全国统筹改革的障碍主要在哪里？如何平衡地区间的利益关系？

　　唐钧：从理论上来讲，统筹当然是好的。但是，我个人认为，统筹其实并不那么简单。老百姓理解的统筹就像“一卡通”，可以通存通兑。广东省做过一件事，各市把收上来的养老保险费按比例交一部分到省里，作为一个基金，由省统筹处理可能出现的问题。这样是不是就算省级统筹了呢？将来的全国统筹是不是也是这个模式呢？谁都说不清楚。但要像老百姓理解的那样“统筹”，恐怕不是一年二年的事。

　　我认为社会保障体制改革的障碍并不仅仅只是利益问题。从理论上讲，我们的养老保险资金分为社会统筹和个人账户两块，但是每年收上来的钱，光发给4000多万的已退休人员已经不够，国家还要往里面填，已经填进去1000多亿了，所以个人账户基本是空的。现在所有的社会保障政策，都是中央财政拿多少，地方财政再做配套，但地方财政哪里拿得出这么多钱？现在的社会保障政策，常常是“中央请客，地方买单”，所以落实不了。一些西部地区的养老保险资金中，中央的财政补贴可能占到70%以上。养老保险的档案，除了上海、北京等大城市，很多地方都是糊涂账。一旦全国统筹，就不能再糊涂下去，很多问题就会暴露出来。所以，统筹并不是弄一个制度宣布一下就可以的，其障碍也不仅仅是利益问题，而是牵涉很多问题。

　　在外来人口中，农民工的问题比较特殊。春节前农民工退保问题引起了广泛的关注。有人认为全国统筹马上要实现了，现在退保不划算。我的意见是，农民工应该考虑把自己的钱拿回去。理由是全国统筹无论如何都要在四年以后才能实现。实际上，我一直主张，在农民工的转移接续办法没有出台以前，别急着收他们的钱。

　　《21世纪》：晋沪浙粤渝五省市的事业单位养老保险制度改革已经开始试点，五省市的事业单位养老金水平普遍调低至企业水平。如何评价这种做法？

　　杨燕绥：目前事业单位的养老金改革办法是向企业靠拢，但福利是有刚性的，降低养老金会带来很大的风险。另一个方法是逐渐提高企业标准，而事业单位则保持不变。目前事业单位的养老金标准已经是企业的2-3倍了，让企业逐步上升到事业单位的水平，而事业单位保持20年不变，是不太可能的。

　　这里面的问题其实是，事业单位跟企业比什么？是比最低养老金还是加上职业养老金？

　　保证老年生活温饱，这是养老保障最基本的目标。那些辛苦工作一辈子的人，如果他们在工作期间能有节余，为老年储蓄，这更值得鼓励，政府应该给予税收支持。所以，这些人在基本养老金之外，还要有职业养老金。政府通过征缴保费建立养老保险，所发的社会养老金叫基本养老金。基本养老金到底是吃饱饭的基本养老金，还是充分体现一个人职业生涯贡献的养老金？这个问题需要首先弄清楚，否则公平原则得不到很好的体现。

　　既然养老金是由基本养老金和职业养老金两块组成，那么，我们讨论事业单位养老金标准向企业靠拢时，就要明确是与基本养老金标准相一致，还是与基本养老金加职业养老金的标准相一致。我们一直没把这个问题弄清楚。事业单位的养老金制度改革从1992年开始，至今都没有拿出合理的方案，症结就在这里。

　　唐钧：考虑到我们没有一个很好的医疗保障制度，再加上现在工作不好找，很多老人可能还要在经济上支持下一代，那么，事业单位平均2000多元的养老金，其实也不能算高水平。事业单位职工养老金平均水平比企业单位高，实际上是企业职工的养老金平均水平就太低了。所以，现在的问题不是要把事业单位的减下去，而是要把企业单位里养老金提起来。

　　单纯以平均数衡量会产生误区，并不是所有的企业，所有的企业职工养老金都很低，很多企业高管一年几十万上百万的年薪，工人每月却只有一两千块钱的工资。从某种意义上说，养老金实际上是工资的延迟使用，因此与工资水平很有关联，低工资的工人等到养老的时候，保险金当然就更低了。所以说，事业单位和企业单位并没有矛盾，并不是说同一块大饼，你吃的多了，我吃的就少，事业单位减下来的不等于就加给企业单位。而且我们讲的事业单位，很多是教师和医务人员，作为专业技术人员，在当代社会中，他们工资、退休金高一点是理所当然的事情。吃同一块大饼的，是企业单位的管理人员和工人，他们之间的分配更加重要。

　　我认为，事业单位养老金改革应该是事业单位改革的结果之一。就改革思路而言，事业单位可以划分成两部分：为政府办事的，干脆就按公务员体系走；能够走市场的，干脆就按企业制度走。这么一来，走企业的那部分自然而然地就跟企业职工养老保险接轨了。现在，事业单位的整体体制改革还没有怎么做，突然先实行养老金改革，这个思路我觉得很奇怪。

　　平衡养老保险收支，做实个人账户

　　《21世纪》：上海拉开了第四次户籍改革的序幕，此举被认为是缓解上海巨大社保支付缺口压力的途径之一。如何看待上海的改革？它会否成为中国户籍制度改革的突破口？

　　唐钧：我觉得不是突破口。

　　现在常常提起的国际经验，其实是处理国与国之间移民问题的。像美国的绿卡，并不是从一个州转移到其他州的时候使用的，而是从中国移民美国时才使用的。在一国之内怎么可以这样设关卡呢？这在法理上是讲不通的。

　　实际上，上海的规定比国与国之间还苛刻。以瑞典为例，规定居住6年可以入籍，那就不论你是什么身份，住够6年就可以。上海却不行，它还包括了诸如学历等很多附加条件。所以这绝对不是一个“突破口”，在根本问题上没有突破。

　　至于与社保基金的关联，我倒觉得可能没有。且不说现在正在制定“转移接续办法”，但实际上即使没有户口，也不影响领取养老金。按照现行规定，只要缴费满15年，<