进入2010年，西南地区的人们陷入了与干旱的鏖战中。而在此次大旱之后，有关巨灾保险的话题毫无悬念地再一次浮出了水面。

　　其实早在1998年长江流域、嫩江、松花江流域发生大范围高水位洪灾，就有人呼吁建立巨灾保险制度，可如今十多年时间过去了，巨灾保险制度却依旧还在呼吁当中……

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。据国家民政部统计，近十年来，每年气象灾害造成的经济损失为2000亿－3000亿元，占GDP的1％－3％。常年受灾人口达2亿多人次。然而，具有“减震器”作用的保险公司承担巨灾保险的平均赔付率不到每年总损失的2％。

　　但不得不承认的是，我国目前巨灾保险主体的缺位，是基于投保人和承保人理性选择的结果。

　　首先，我国保险业的发展起步较晚，人们的保险意识没有有效建立。尤其是巨灾风险发生概率非常低，民众对该类灾害的保险意识淡漠，参保人数较少。因此，1996年7月，中国人民银行出台规定将地震险从财产险保险责任中剔除，也是对投保人强烈意愿的集中反映。

　　其次，我国目前巨灾保险主体缺位，也是供给方理性选择的结果。

　　与普通的风险相比，巨灾风险具有发生频率低、难以预测、损失巨大、损失风险难以分散的特征。经营巨灾保险的亏损性现实与商业性保险公司的营利性目的相背离。同时巨灾保险的特点带来保险经营技术上的困难，也制约了保险供给市场的发展。

　　世界各主要国家在其巨灾保险的制度建设中政府功能起着主导作用。许多国家通过立法程序将巨灾保险以法律形式明确，规定部分巨灾风险必须进行强制保险，当强制保险和其他辅助补偿方式仍不足以赔偿所有的巨灾损失时，政府有义务承担不足部分的巨灾赔偿责任。

　　我国当前的巨灾风险管理主要采用的是一种以中央政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的模式。检讨现行的体制，我们至少发现两个问题：一是我国并没有建立专门的巨灾保险体系，巨灾保险在现有一揽子的灾难风险管理体系中缺失。二是政府在巨灾保险机制中的角色和职能没有很好界定。基于中国的政治体制和社会文化传统，加之长期以来中国“大政府、小市场”的实际环境，政府角色定位不清、责任不明，当灾害发生后，救助方式往往服从于政治和民众心理的需要，为彰显制度优越性，由政府组织财政投入，承担灾后救助的主要责任。

　　因此，政府在巨灾保险体系建设中的到位显得尤为迫切和重要。建立起一个有效的巨灾保险常态体制，已经刻不容缓。

　　1．建立巨灾保险法律制度体系

　　我国的巨灾保险法律制度严重缺位，作为公共政策的制定者，政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定，这在很大程度上制约了我国巨灾保险的发展。我国应尽快制定《巨灾保险法》及《地震保险法》、《洪水保险法》等具体的巨灾保险法律法规，对巨灾保险进行详细规定，使巨灾保险的开展与实施有法可依。

　　2．确立政府主导商业化运作的巨灾保险制度

　　国际上巨灾保险体系的构建几乎都是在政府的支持下实现的，单纯的商业巨灾保险——政府放任模式，在我国难以形成有效市场已得到了充分的印证。巨灾保险管理模式主要有两种，一是主要由政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系，二是政府和保险公司共同合作的管理模式。我们认为中国应创建政府主导下的商业保险公司经营的模式，即是在政府统一制定的政策性总体框架下，通过利益诱导机制由符合条件的保险公司经营巨灾保险和再保险。

　　政府主导下的商业保险公司经营模式是与中国国情相结合的中国巨灾保险发展的一个现实选择。第一，商业性保险公司有经营保险的技术和配套的专业人才、经验，利用现成的队伍和机构开办巨灾保险，政府可以大大节省制度建立或转换的成本。同时，该种模式可以避免政府直接经营管理巨灾保险所带来的技术性障碍。第二，商业保险公司具有独立的法人产权制度、法人治理结构和科学管理制度。因此，该种模式做到了产权明晰，从而降低了交易成本，可以较好地避免政府对企业经营巨灾保险业务的过度干预导致政企不分的现象。第三，政府主导商业化运作的巨灾保险模式有利于保险公司实现自身发展的经营目标。通过利益诱导机制建立起的政府主导的商业保险公司经营模式，是以政府的政策性补贴以及政府和再保险公司为其提供再保险为前提的，商业性保险公司经营巨灾保险，虽然仍要承担一定的风险，但亏损会由政府兜底。第四，在这种模式下，政府可以将主要精力放在宏观管理和调控上，保险公司在规模扩张和追求利润的动机下，主要精力则放在微观经营上。

　　3．建立巨灾保险基金制度

　　借鉴国际经验，结合我国实际情况，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系，将分散在社会各个方面的资金聚合起来建立专门的巨灾保险基金。建立巨灾保险基金可以通过以下渠道来进行：第一，保费收入。由商业保险公司将巨灾保险保费收入按一定比例扣除相关费用后剩余部分。第二，国家财政支持。国家每年从财政预算中按一定的比例提取资金。在首次建立巨灾保险基金时，可由财政多划拨部分资金，以后每年再按一定的比例提取。第三，税收优惠。利用国家财税杠杆，实施减税政策，降低现行保险企业的营业税税率。第四，巨灾风险证券化。除了以上三种途径以外，还可以通过巨灾风险证券化从证券市场募集资金。

　　4．建立强制投保的巨灾保险制度

　　目前我国公民投保意识还很弱，在巨灾保险制度运行的初期，采取强制性的模式可能更有利于制度的推行和完善。同时，由于巨灾风险分布的地域性差异很大，只有适当采取强制性措施，并辅助以相关的鼓励、扶持政策，才能使巨灾保险成为有效的巨灾风险管理手段。政府可以在大灾易发多发地区，结合当地经济发展水平和居民支付能力强制投保，并提供一定的保费补贴，以巨灾多发区为基点，然后在全国范围内展开，克服公众收入水平对巨灾保险的限制，避免投保人逆向选择和道德风险，扩大保险的覆盖范围。

　　5．建立巨灾风险再保险制度

　　要通过再保险在地域上分散风险、扩大承保能力、稳定经营成果。通过再保险，一方面可以将大数定律应用到更广泛的区域内，在全球范围内聚集风险单位，从而使在局部区域内不可保的风险成为可保风险或准可保风险，另一方面可以将巨额风险分散给其他的保险人，从而由众多保险人来共同承担风险。