据悉，6月底，财政部向中国人保控股公司、中国人寿保险（集团）公司、中国再保险（集团）公司、中国保险（控股）有限公司和中国出口信用保险公司这五家国有保险公司下发了《财政部关于国有保险公司资产及财务管理的规定（征求意见稿）》，对公司高管人员的绩效考核、重大事项报批制度及财务信息报告制度等方面提出了具体的管理要求，加大了管理力度。此函虽未“一文激起千层浪”，但一些规定还是遭到了来自国有保险公司的诸多“越权”质疑。笔者无意评价《征求意见稿》中具体内容或具体规定是否“越权”，因为要对上述具体问题做出具体评价，需要一定的理论前提：即谁是国有保险公司出资人代表？作为出资人代表究竟应该如何行使自己的权利和义务？遗憾的是，上述问题至今尚无清晰明确的定论。

    首先是国有保险公司出资人代表究竟是谁。国资委的诞生是政府解决所有者缺位问题的一次有益尝试。然而，国资委下辖的国有资产中并不包括国有金融资产。中国保监会近年来日益积极的监管活动对于建立一个健康的保险体系无疑起到了重要而且积极的作用，然而，中国保监会的主要职责是拟定方针政策和行业发展规划，进行市场准入和业务监管，关注的是保险公司的偿付能力、受保人利益和整个行业的健康发展等，作为监管者，其职责范围明显不同于出资人。况且，即便是保监会能够承担起出资人的职责，也无法避免既当裁判又当球员的制度缺陷。于是，财政部责无旁贷地承担起了代表国家行使出资人职责、监督国有金融资产保值增值的重任。就此而言，一向很少过问国有保险公司利润和价值创造的财政部，此番强化资产及财务管理规定，不过是行使了其出资者最基本的职权而已，无可厚非。

    问题在于，不论是国有保险公司还是财政部自身，对于究竟谁是出资人代表并不明确。财政部、保监会都行使着部分管理职能，各部门又都不对国有保险公司的经营结果负责，结果是谁都无法实施有效的管理。既然财政部作为出资者代表的身份不明，究竟是“维权”还是“越权”，也就公说公有理婆说婆有理了。

    其次是出资人代表究竟应该如何履行自己的职责。出资人的职责实质也就是老板的职责，因此，作为国有保险资产的出资人代表应该履行的职责既简单而又明确，就是监督国有金融资产的保值增值，关键的问题是应该如何履行出资人的职责。在现代股份制企业制度下，出资人的职责可以通过股东会和董事会来实现。

    股东会是在公司日常运行的组织框架之外，通过选择董事来行使出资者职权的。而董事会则是受股东会委托、代表全体股东履行所有者职能的。董事会通过选聘、激励、监督约束经理阶层来对企业的日常运作进行管理，使企业按照董事会的决策来运转。这种制度设计既保证了股东的出资者权力，又避免了股东对公司日常经营管理活动的干涉，有利于充分发挥经理层的专业才能。

    财政部若将其职责定位于“董事会”，至少有以下三方面原因阻碍它成为一个有效率的“董事会”。第一：财政部管理半径太大，不可能具有现代公司制企业专一董事会的决策质量和监督管理效率；第二：财政部是游离于保险公司组织边界之外的，这样的“董事会”和国有保险公司经理阶层之间的信息不对称程度必然十分严重，通过“遥控”将难以彻底解决经营管理者的“道德风险”问题；第三：财政部的人员绝大多数拥有长期的党政机关工作背景，这可能使它习惯于采用行政方式监管国有企业，容易形成一个政绩导向的政府行政组织文化，而不是一个所有者利益导向的投资组织文化。

    因此，财政部必须将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责。其主要职责是推进各个国有保险公司中的董事会建设，通过选派国有产权的代表进入董事会以及加强对国有产权董事代表的管理来体现国有出资者的利益要求，而董事会和经理阶层作为组织内部的核心决策机构则可以独立运作企业。这样的定位，一方面有董事会作为“中间层”避免了财政部对国有保险公司经营决策的直接干预；另一方面每个国有保险公司董事会可根据企业具体情况进行独立决策，从而有利于提高经营决策的科学性和管理效率。