“治理”作为近几年国际上流行或追求的管理控制的较高境界，有许多理论和实践经验，对我国保险的监管有启发意义，值得在监管思路中作为参照。“治理”是一个较全面的价值取向的公共管理理念，是英文governance的一种新的取义，它淡化了原来词义中的“统治”的意义，而赋予了“一种由共同的目标支配的活动”的新义。在本文中“治理”基本上有两重意义，一是作为一种统治——管理——共同参与的行为和机制；一是作为被治理后的较为理想的状态，或称为“良治”(good governance)，就是使公共利益最大化的社会管理过程和结果。良治所要求的构成要素包括： 　　1)合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。只有那些被—定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，良治的程度越高。 　　2)透明性，它指的是政治经济等各种信息的公开化。透明度越高，良治的程度越高。 　　3)责任性，它指的是公共管理的责任人和必须履行的职能和义务。责任性越大，良治的程度越高。 　　4)回应性，它指的是监管机构必须对公民的要求作出及时而负责的反应。必要时还要定期地主动地向社会征询意见，解释政策和回答问题，回应性越大，良治程度越高。 　　5)有效性，即管理的效率，效率越高，良治的程度越高。 　　6)合作性，强调有效的管理就是合作，合作程度越高，良治的程度越高。 　　在中国保险业发展的现阶段提倡良治的目标，是对法律的强制性和公正性、政府的权威性和民主性、市场的自由性和效率性的很好的辅助和补充，有利于更好地对保险监管作出市场、政府、道德三种力量达成均衡的制度安排，并提供一种新的视角和理论框架，也有利于在保险监管中将市场机制和公平机制有机地结合起来，实现更多的民主自由和社会福利。 　　治理理念有助于体现新《保险法》的监管思想 　　新《保险法》体现了放松限制、加强监管和培育诚信的立法思想和监管目标。有学者认为其积极意义不仅在于履行人世承诺、促进保险业改革发展、保护被保险人利益，还在于它理清了在保险领域中市场调节、政府调节与道德调节三者之间的关系，为我国保险业的长远发展奠定了—个合理的制度基础。这种关系在放松限制以进行市场调节，加强监管以进行政府调节，培育诚信以进行道德调节方面达到了一种耦合。如果这种耦合能够形成良性互动，则中国保险业一定能够保持可持续发展的良好势头。 　　放松市场限制，在一定程度上是为了遵循入世的有关协定，但本质上是为了给市场调节以更大的空间，并不是完全依赖市场，放弃政府监管的作用和能力，并不是企图靠看不见的手，靠法院的判决和契约的执行，一切就都可以良性运行。放松管制、加强监管和培育诚信体现了实事求是的治理态度和治理方法。中国的保险业日前既是快速发展阶段，也是垄断竞争阶段；既是逐步成熟而有待开放阶段，又是实力不足，成长幼稚，需要保护的阶段；既是法制逐步完善的，市场要素逐步健全，保险意识逐渐转强的阶段，又是竞争无序、管理缺经验、经营不规范、甚至有较多与法律相背离的成分的粗放阶段。在这个阶段，用治理的思维，不是猫抓老鼠的思维，而是用齐抓共管互动互补的思维，可以促进我们既从规范经济学的角度看行业的发展与理想市场的差距，确定主观努力的方向，也从实证经济学的角度看行业的发展现实中的问题，拿出客观解决问题的方法。特别是政府不长；厂的商业利益的调整。市场不兼顾的公众利益以及法律不长于解决的道德诚信的关系，可以辅以非政府或半政府、非法律程序、半商业或半民间的治理协调方式加以妥善解决，而缓解许多非此即彼的尖锐冲突。 　　治理理念有助于确立更加完善的监管目标 　　根据新的立法思想和公众利益监管理论，有人提出今后保险监管的趋势将体现为以下几点特征，一是将维护被保险人根本利益作为保险监管的主要目标二是把恪守诚实守信作为监管工作的重点；三是要加快与国际保险市场的接轨与融合；四是积极建立和完善以市场行为和偿付能力监管并重的保险监管体系。在日常监管工作中，这一目标的实现，主要表现为条款费率的设计和厘定是否合理、公平，公司偿付能力是否充足，公司各种报表数据和指标是否真实可信，以及监管机构的日常监管和各项监管立法是否高效公正。也有人认为保险监管目标可分为单一目标和多元目标，并认为在追求多元目标的过程中需要健全的法规和高质量的监管与之相配套，否则，目标的多重性容易使监管机构定位不清，监管资源得不到经济使用，降低了监管效率。 　　保险监管作为政府行为，其目标应该是建立兼顾了政治、经济、文化因素的，具有全面价值取向的，文明高效地促进商业保险健康发展的社会环境。它以公正公平为价值取向；以协调发展，福利最大为最终目的。监管的目标应该不存在多元，多元的只是方法和任务的阶段性选择。从某种意义上讲，中国的保险监管正在经历从管制状态向法治状态转变，法治的较高境界就是我们所说的治理或良治。这—过程在思想上则体现为从管制思维向法治思维和治理理念转变的过程。从监管主体来看则是由人家兼管到自己监管再到大家共管的演变。而当前的任务是建立和改善以法律关系为基础的制度安排和以市场规律为基础的行业运行秩序，其核心是减轻市场的不完善性，具体包括防止垄断和不正当竞争带来的市场欠发达、超额利润、总福利水平降低等。笔者认为，这当中如果有机地贯穿了综合治理的思想、方法，并心怀良治的目标，将有助于防止司法过分强调向消费者倾斜，监管过分与被监管对立，法律过分期待解决道德问题，以及职责只见任务而失去目标的倾向。 　　治理理念有助于发挥监管体系的结构优势并与社会互动 　　目前，我国监管的组织架构是保监会——保监办两级形式，从统治——治理——参与的理念来认识现在的监管组织框架，可以大致地作如下理解保监会是国家统一的监管最高机构，负责全局宏观的统治，实施长期的、普遍的、结构性的涉及国家大局的保险方针政策的管理，进行全国的监管行为的综合平衡和地区平衡；保监办作为派出机构，按照分级授权，市场行为监管和偿付能力监管并行，侧重于宏观的地区治理和微观的局部治理。保监办的工作特征更接近于治理模式的特征。这为实现治理目标创造了优势。我们应该发挥这种有点有面，纵横贯通的体制优势。 　　一般的理解，全国的统治监管侧重纵向的管制，而区域的综合治理则侧重横向的协调，也是一种侧重于依循市场模式的多维协调。在特定的博奕状态，监管者站在政府的立场，舆论站在公众理性的立场，被保险人站在保护自身财产和生命的立场，企业站在资本的立场(包括国际资本)，行业协会则要站在行业共同利益的立场。这种多维的立场导致治理目标难以形成合力。与单向的管制不同，治理的指向是让保险领域的所有活动主体，为了共同的目标而努力，并通过共同的目标的实现而实现各自的利益。它比突出强调保护被保险人的利益的意义更为广泛。保险监管的治理目标，不能指向一类群体，它既要保护一些利益群体，也不能忽视另一利益群体，更重要的是要促进各群体经济关系的有效维系和发展，才能使保险这种社会化和经济化的风险管理机制在人类社会活动中发挥更大的作用。所以治理的理念中力求引导各方面的力量为认同的目标和方向自觉地行动，力求形成公共部门和私人部门之间的创造保险机制和能力的合作和互动。 　在监管部门与行业协会之间，有一种管理和被管理的关系，也有一种共同目标——努力改善行业的发展状态的协调关系。目前，保险监管部门比较强调的是管理和被管理的关系，但实际上对于学会和协会的工作，缺乏深入地指导，致使有些行业组织，常常是“一股独大”，缺少民主，不能代表同业的共同心声，也缺乏对事业共同目标的了解和认同，很难在监管部门的监管职能之外发挥特殊的协调治理的作用。对此，应该及时加以改进。在保险领域的社会空间里，应形成更多的治理组织、团体、手段、途径和更丰富更立体的治理结构，促进包括监管者与保险人、被保险人、代理、经纪、公估、咨询机构、同业公会、学术团体、消费协会等半公共机构乃至私人机构的沟通与协作。 　　治理理念有助于改变单向的管制思维 　　过去一段时间，保险业的监管任务和职责都由人民银行兼任。这就是我们所说的兼管阶段。其间，人们受到计划(行政)体制的影响，比较乐于接受的一种理念是保险作为金融业中的一种特殊风险行业，需要接受国家和政府相对严格地管制。它以安全为第一要义；以服从规范为判断标准。这一理念至今仍然延续着。但它与现实社会的发展有许多不相适应的地方：其一是过分强调监管者在所在的领域和范围内行使权威。其二是过分强调监管的严厉性，认为监管工作的发展方向是加大处罚力度，如果遇到一些政府监管效果不明显或出现监管失灵，自然会认为监管者对被监管人的某些行为不端处罚的力度不够。比如 2002年11月21日中国保险报发表的署名文章就认为：“制定保险市场竞争主体的经营规则，是保险监管的主要职能之一，但从监管的功能上来讲，保险监管更应主要是一个执法机构，它是消费者意志或利益在法规上的体现。一个时期以来几经整顿仍存在的保险市场诚信问题，实质上说明了规范保险市场秩序法规的失范。造成目前市场法规失范的重要根源，一是在监管实践中重法制建设、轻‘法治’执法，其结果是违规行为普遍，监管执法最后陷入法不责众的‘威慑陷阱’。” 　　上述观点实际上体现了监管者与国内外的保险公司和中介机构之间还存在着很深的单向管制思维，结果是片面强调行政监管等手段保护消费者的利益，而忽视保险业自身发展的特殊阶段的特殊规律，忽视市场调节，完全依靠强制的力量，一检查，二警告，三罚款，四撤销任职，五逐出行业，六移交法办。单向地处理，可能造成消极的抵抗或更大的反弹，有时会导致治理危机甚至治理失败，反而不能实现经济上的最优选择。是不是非要在事后让被监管者对自己的行为付出更大的代价才能实现社会福利的增加呢，这对监管者的智慧是一个考验。 　　治理理念有助于调整监管者的身份角色和职责任务 　　目前我们的保险监管部门是如何理解自己的角色和身份呢，是行业宪兵，还是管理服务机构?在新的《保险法》中，保险监管部门有了相对清晰的责任和权力，这也等于从法律意义上确定了保监会的治理地位。本文认为保险法或相关法规还应进一步相对明确地规定保监会的职责——权力责任和义务。一栋大楼的建设，有规划审批单位，有投资开发单位，有设计建设单位，有施工监理单位，也有质量验收单位。在现阶段的保险行业，管理体系不够发达，分工没有那么细致，保监会实际上很容易一包到底。保险监管部门不同于国土、城建、工商、税务、公安、检察司法部门的特殊性在于它对行业运行的全过程和全方位的监控。它既有行政管制手段，也有经济调控的政策手段，因其运用权力的综合性和特殊性，从进到出，从开业到结业，从产品开发到消费保护，从偿付能力到市场行为，从费率精算到财务报表，什么都要管，任务多，责任重，问题突出，人才缺乏，时间紧迫，经验不足……这种情况下，更需要从内在的管理思想上建立治理的理念。只能综合治理，像社会治安一样，广泛地依靠社会的力量。同时，万千宠爱在一身，监管者在一人之下，万人之上，更应接受合理的监督。然而，我们的保险监督系统，还没有建立自身执法的内部监督控制组织和有效机制。因此在明确治理目标，强化服务社会的同时，要防止滥用职权，自觉接受监督。 　治理理念有助于平衡市场化决策和公众利益的关系 　　政府行为的监管应代表公众的普遍利益，市场则是不同局部的利益集团之间的关系平衡。不可过分强调市场自我调节，使“市场操纵政府”，而任其伤及公众利益的最大化。以车险费率放开的问题来看，费率放开是从市场的角度，解决的是保险企业与其客户或消费者之间的平衡，但如果这种平衡由于费率的杠杆作用导致汽车事故更多地危害了公众的利益，则监管当局应该重新考虑如何寻求车险费率自由浮动和政府管制的新的平衡。目前国际上不少国家对车险的费率的管制就是基于公众的安全和利益。在市场化决策中强调治理的思想，就是要防止监管者受大的企业利益集团所左右。一般来说对市场行为的监管重点要放在市场中起主导地位的主体上，重点是严厉打击非法经营，坚决遏制不正当竞争，有效削弱垄断竞争，及时引导良性竞争。治理理念有助于防止监管带来的道德风险和高附加成本 　　如果公民习惯于依赖政府，而不习惯于依赖自身的保护能力和法律的保护机制，则会大大降低监管的实际好处。其道理在于如果人们受到监管的保护，就不会去努力寻找高质量的保险人，而且，保险人、代理人等方面也就会不注重向消费者提供关于质量的信息。问题是如果保险监管部门事实上又无力保证信息的完全准确和监管不能十分到位，则公众利益将不能获得可靠的保护。所以人们说，“为制度造就更好的投入，就是造就积极自主的公民。”良治的目标需要培养能够有自我保护意识的公民，而不要让公民形成依赖政府保护的惰性。太多的投诉和太多的利益丧失，源自信息的不对称。被保险人不管哪个保险人资信品质如何，只要价格便宜就在哪家投保，出了事由政府负责。这一历史习惯告诫我们，如果政府不想为被保险人承担一切，就应该反思监管的思路，而提倡“合作治理”的共同承担风险的理念。同样，把保险公司的所有报表抱回家，给保险公司当财务经理也是一种需要慎重选择的方式，这种方式要考虑保险监管的实际成本和监管者的实际能力，同时要注意防止监管带来的另一种负面影响，公众和市场主体对监管的依赖，或者把所有的风险责任都归给监管者。