一、保险市场市场退出保障机制的国际比较

　　(一)日本

　　1997年4月25日，二战后日本第一家寿险公司日产人寿保险相互公司破产，截止1997年3月底它已累计负债3029亿元，由于巨额债务，无人愿意接受，政府不得不指派由日本投保人保障基金出资设立的青叶寿险公司接管，在3000亿日元的债务中，2000亿日元由投保人保障基金援助，剩余的1000亿日元作为空头支票，用5年的收益偿还。

　　鉴于日产人寿保险相互公司倒闭时无人愿意接管的教训，日本内阁于1998年3月通过了有关设置“付款保证机构”的相关法案，规定当保险公司需要破产清算时，如果有愿意救助该保险公司的公司，则由“契约保护者基金”对收购保险公司提供财务援助，对承担失败的保险公司保单责任的过渡保险公司(bridge insurer)和接收过渡保险公司的新保险公司及对接收保户保障公司转让的保单合同的保险公司提供财务支持；如果没有，日本大藏省将设立一家付款保证机构，以“过渡保险人”的身份来负责承接破产保险公司的保险契约和保险金支付，其资金来源由保险业界负担。新的《保险法》还对寿险保障基金作出了补充规定：(a)政府永久性对之提供贷款的保证，最高贷款金额由1999年的5000亿日元提高到9600亿日元。(b)保险同业的分缴金额由1999年的4600亿日元提高到5600亿日元。(c)保险监管部门授权日本精算协会制订和检查保单准备金提存事宜。

　　(二)美国

　　在美国，各州至少有两个独立的保证基金，一个是寿险保证基金，另外一个是非寿险保证基金，基金之间不能互相资助，但基金间可以借贷，政府不对这些基金提供任何担保，某些州允许保险公司将支付给这些基金的费用从他们的保费税中扣除。除纽约州的基金是以预先收费的方式筹集资金外，其余各州是以事后收费的方式筹集资金的。美国保险公司的破产比例平均每年为0．5—1％，对每个保险公司征收的费用一般不超过其保费的2％，多在0.5％左右。截止1999年，从财产／意外事故保险公司累计收取的净费用为45．86亿美元，从人寿／健康保险公司收取的净费用为20.92亿美元。

　　几乎所有的州基金都同时适用于企业和个人，无论破产公司在哪个州注册，只要被保险人或索赔人(第三者责任险)是本州居民，他们就可以从本州的基金中领取补偿。大多数州的基金规定了少量的免赔额，同时规定支付给损失索赔的金额不得超过10万美元。

　　对于破产的保险公司，可以由别的公司全部或部分购买，也可以参加重建计划。如果选择重建计划，则不参加重建计划而退保的被保险人会被大比例削减退保金，一般削减比例在20—30％之间。

　　(三)英国

　　英国保险公司平均破产的比例大致为0．5％，在1992年达到2％，1975年通过的《保单持有人保护法》为破产保险公司的保单持有人提供了一个补偿系统。保单持有人保护委员会由保险业和消费者的代表组成，它有权每年对所有在英国开展保险业务的保险公司收取不超过当年纯保费1％的费用。产险和寿险的比例不同，寿险公司只在1975年被收取过一次费用，费率为0．25％，产险公司在1988年、1990年、1992年分别被征收过4次费用，费率分别为0．008％、0．25％、0．5％和1％。该基金会还可以利用其收取费用的权力为担保进行举债以完成其职责，但政府对此不提供任何担保。

　　对财产／意外事故保险单，如果是强制性保险，保单持有人可以获得100％的补偿，其余的可以获得90％的补偿；对人寿保险，对所有在清算前提出的索赔提供90％的补偿，在其他情况下保单持有人保护委员会必须首先保护保单的延续性，从而使其90％的未来利益受到保护，否则保单持有人有权领取相当于保单价值90％的余额。

　　(四)欧洲大陆

　　由于欧洲大陆的大部分国家直至最近还采用的是卡特尔定价方法，所以它们很少出现保险公司无力偿付的问题，因此也就没有多大必要建立保证基金，奥地利、丹麦、荷兰、葡萄牙、西班牙和瑞典都没有保证基金。比利时、德国、意大利和法国只有交通受害事故受害者的保证基金，但是随着欧盟一体化进程的加快和区内自由竞争力度的加大，保证基金的设立已被欧盟提上了议事日程。

　　(五)台湾地区

　　1992年12月30日颁布的《保险安定基金组织及管理办法》中规定，安定基金包括财产保险安定基金和人身保险安定基金，财产保险安定基金由各产险公司按总保费的0．2％计提，总额暂定为20亿新台币；人身保险安定基金按各寿险公司总保费的0．1％计提，总额暂定为40亿新台币。安定基金总额不足以支付保险法第143条之三规定时，可以采用事后征收的方式，依各保险公司的总保费收入一次性或分次补提补足；安定基金在依保险法第(4)条之三第三款规定偿付被保险人后，可提高安定基金的计提比例，同时规定安定基金的应用方式仅限于存款、购买政府债券、金融债券或金融机构保证之短期票据以及财政部认可的应用方式。

　　(六)加拿大

　　加拿大的人身／健康险保障基金是由加拿大人身和健康补偿公司CompCorp管理的，公司理事会由独立的知晓保险业的人士组成，以保证其在处理事务时的公正性和独立性。法律规定所有的人身／健康保险公司均是补偿公司的成员，到1999年有195个成员公司，其中包括67个经营意外／疾病保险业务的财产／意外险公司。补偿公司对未注册的保单和已注册的保单、现金累计产品和现金价值产品保单、退休金计划(BRPS)和退休基金收入(RBIFS)、退休金和伤残收入利益保单、个人的健康利益、对被保险人为个人和团体均设置了不同的补偿比例和补偿上限。

　　补偿公司在正常情况下每年以其会员5年的平均保费收入的0．5％计提费用，约为1亿加元，它还可以向会员借取3％的保费，大致可以达到6亿加元。在特别情况下，补偿公司可以在7年内将每年向会员公司收取的费用每年提高70％，即在7年内每年收取的费用从1亿加元提高到1．7亿加元。

　　二、新世纪初中国保险业发展的市场退出保障机制建设

　　(一)保险保障基金公司的设立

　　保险保障基金公司设立的目的是对于偿付能力严重不足、有财务危机的尤其是临近破产的被援助对象予以援助和监控，并在援助对象倒闭时给保单持有人财务补偿。其运行机理是“劫安济贫”，并在一定程度上考虑到市场竞争的公平。为了鼓励对陷入困境中的保险主体的收购，以便保护被保险人的利益，对于收购公司在适当条件下也应给予一定的财务支持。被援助的对象主要是商业保险人、法定再保险人和原保险经纪人，而对于一般的商业再保险公司、相互保险公司、自保公司、保险公估人和再保险经纪公司，则不予援助。因为对于一般的商业再保险公司和再保险经纪公司，由于被保险人是有充分对价能力、具有相当的风险识别能力、实力强大的保险公司，不应保护；而自保公司的被保险人多数从根本上讲与公司的利益是完全一致的，不一致的也为法人被保险人，而且对自保公司难以监控，也不应援助；对于保险公估人，由于它不可能对保险合同中的一方造成实质性的伤害(因为对公估结果不满可以诉讼)，因此也不应纳入援助范围。

　　保险保障基金公司宜由保监会、法定再保险公司、各商业再保险公司、各商业保险公司、代理人公司、经纪人公司和公估人公司出资构成。尽管保险保障基金不对公估人公司、代理人公司和再保险人公司进行援助，但是没有了保险市场，它们也就失去了生存的基础，这是荣辱与共的关系，因此它也应纳入该基金的理事会，并承担出资的义务。保险保障基金应作为全国性的非赢利性的机构，接受基金理事会的监督。考虑到不同的援助对象的差异性和脆弱性，为防止交叉传染，保险保障基金公司下可设具有独立法人资格的产险和寿险保障基金公司。各理事单位交纳的保险保障基金应由产、寿险保障基金公司分别统一管理、独立使用，改变目前各公司自己管理和使用现状。

　　(二)保险保障基金公司的资金来源

　　由于目前中国保险业的偿付能力比较严峻，因此一次性由各理事单位补缴基金费不现实，可先由政府担保贷出一定的启动资金如产险5亿元、寿险10亿元，再由各理事单位每年上缴基金费解决，也可由政府在国有股的变现中解决(因为保险业也是社会保障的一部分，符合国有股从股市变现时的资金的应用方向)，等该基金壮大后再偿还贷款或国家的出资部分。为了防止理事单位的道德风险所致的激进行为倒闭导致无法分摊基金费，也为了各理事单位交纳基金费的公平，建议基金费每半年收缴一次。

　　1．产险基金的来源。

　　产险公司可按净自留保费和偿付能力差额两个指标同时提取保障费，这样能比较全面地考虑到新旧公司、大小公司、资产质量好坏公司缴付基金费的公平性。保费部分初步可按1996年《保险公司管理条例》规定的按净自留保费的1％补提自该条例生效实施以来的产险保障基金费，至于由此造成的对保险公司的财务压力，完全可以通过转嫁给再保险人和被保险人予以解决。代理人公司、经纪公司和公估公司可以按产险营业收入的1％计提。

　　对偿付能力的差额部分可以考虑按差额部分的2．5％交纳保障基金费，这样可以保证目前的几十家产险公司中一家倒闭时按此办法提取的基金费和按保费计提的基金费足以应付。偿付能力的计算标准按2000年保监会的标准计算，对于原保险经纪公司在计提标准出台前暂不计提，对再保险公司按保险公司的标准计算偿付能力标准并计提保障费。

　　2．寿险基金的来源。

　　象产险基金那样，同样应按偿付能力差额的2．5％和每年保费收入(含续期保费)的净自留的1％计提寿险保障基金费，按目前的《保险公司管理条例》，产险公司提取了保险保障基金，而偿付能力更差的寿险公司却没有计提，这是没有理由的，应予以补提。代理人公司、经纪公司和公估公司按其寿险营业收入的1％计提。

　　3．基金的补偿限额和比例。

　　为了保证基金的正常运转，基金规模需要有一个累积的过程，对每家公司使用该基金的限额应作出明确的最高限制，对不同的险种、不同的保户保障政策应有差别性，并且以后随基金规模的变化进行调整。总的原则应是量力而行，并应保持相对连续性。具体可考虑：

　　(1)产险保障基金。

　　(a)法定再保险公司，不应倒闭，由政府提供担保。国家应强制各商业保险市场主体入股法定再保险公司，以利于实力的增加，并真正地实现再保险中的“共命运”原则，但是国有股一定不能少于51％的比例，以利于绝对的控股。当它发生面临破产的财务状况时，初步可安排暂由国家承担一部分如10％的债务，以表示国家的支持(在法定再保险股份化后，由国家和其他投资主体按比例共同承担10％的这部分债务)，其余90％的比例由保险同业的各种保障基金共同补偿。在保险业发展达到一定阶段后，国家不再承担这一担保责任，而全由商业保险业承担。法定再保险业务不应含政策性的保险业务，否则就是一个无底洞，对其他的商业保险市场主体也不公平。

　　(b)对于强制保险的补偿比例，实际上是委托经营，只要经营合理，理论上亏损与否都应由国家承担，故应予以全额补偿。由于是多家办保险，为了鼓励竞争，也考虑到以后费率会逐步自由化，其补偿比例就应降低，如95％，但是仍应高于其他险种。

　　(c)对于普通的商业保险，其保障比例应视被保险人是法人抑或个人有所差别，对法人的应视是保险公司、再保险公司还是一般保户又有差别，个人的应相对高一些，法人的应低一些，法人中的一般客户又应比保险公司和再保险公司高一些，但是赔付比例应量力而行，原则上个人不应超过70％，一般法人不超过50％，再保险人不超过10％。

　　(d)对于保证险和长尾巴责任险及间接损失保险，在基金规模较小的初期，不宜赔付，这样也可防止股份制保险公司的股东通过这些业务从保险公司获取不正当的利益；但在以后基金壮大、企业法人治理结构完善后，可以适当给予一定比例的赔付，如10—20％。

　　(e)对于长期业务，尤其是储金性业务或投资连接产品对其补偿应限定为较低的比例，如20--30％，防止风险的无限累计。

　　(f)费率市场化后，对非法定强制保险的补偿比例原则上应普遍降低。

　　(g)《保险法》出台前的保单的保障比例应高于《保险法》出台后的，因为《保险法》明文规定产险公司可以倒闭。

　　(2)寿险保障基金。

　　(a)在《保险法》颁布前对保险公司倒闭与否没有规定，产品也为预定利率，当时老百姓的保险意识还比较淡薄，寿险业刚发展，国家对寿险业也极为扶持；1995年出台的《保险法》规定，经营有寿险业务的保险公司倒闭时对其保险合同应移交给新的保险公司，而对于如何移交、是否要对保单的净值予以折扣却没有明示。此时的保单基本仍为预定利率的非投资连接产品，尽管由于银行利率不断下调，保单预定利率也不断下调，直至调为目前为2．25％，但是这期间仍然产生了大量的利损差；到了2000年，保险资金可以进入股市，寿险的投资连接产品也已出台，并成为寿险市场的主打产品。根据实事求是的原则，《保险法》出台前的保障程度要高于出台后的，保监会干预保单利率后的要低于干预前的，同时对寿险总体上应设置较高的保障标准，但是太高又没有实力去支持，因此应定期(如5年)根据基金的规模设置不同的补偿标准。原则上对1995年《保险法》出台前的保单保障以90％为妥，对1996年到1999年的以80％为妥，对2000年后的以70％为妥。

　　(b)短期险业务补偿比例应更低一些，基本上类同于产险，涉及到个人的可以定为70％，法人的可以定为50％。

　　(3)非保险产品。

　　保险公司倒闭时对于它出售的非保险产品(这种情况在金融一体化和混业经营的情况下很容易发生，即使在集团控股分业经营的情况下，也会发生这种情况)，原则上应不在保障基金的保险保障范围之内，而由其他的法律规定调整，否则既于其他非金融集团性的保险公司不公平，也会使保障基金陷于无底洞中。

　　4．保险保障基金的管理。

　　(1)应委托专业的基金管理公司运作，以获取良好的投资回报，减轻保险业交纳基金费的压力。

　　(2)条件成熟时应购买开放式的基金，既有较高的回报，变现也十分方便。

　　(3)由于该基金的数额较大，以求稳健增殖为目的，因此可以优先于保险公司设立保险证券投资基金。

　　5．保险保障基金的职责。

　　(1)授权保险保障基金公司参人困境中的被援助对象的相关事务并且有相当的决定权，如对于接收破产公司的新公司的援助、购买部分破产公司的资产和保单责任、成立专业公司处理破产公司的未了责任等；授权同保险监管部门一起干预偿付能力出现问题的寿险公司的重组／合并／重新开业；在保险公司破产或失败时，在限额内对保单持有人提供财务补偿，同清算人合作努力使保单持有人从破产公司的资产变现中获得现金补偿；授权作为破产公司的代表在法庭上辩护并与法庭协商司法处理程序，代表业界处理与媒体和被保险人的关系，在处理破产公司的业务计划上起到了核心的作用。

　　(2)授权保险保障基金公司对各理事单位的检查和加缴基金的权力。

　　(3)各基金保障公司之间应允许相互借贷，在特别情况下经保监会和基金理事会同意后，可以以收取保障基金费的权力作为担保向银行贷款。

　　(4)应明确在被援助对象破产后对保户保障的处理办法及重建计划规定。尤其是在保险保障基金初建期间，由于积累的资金有限，为了使该制度尽快顺利建立，应赋予保险保障基金公司对不参加重建计划的被保险人削减退保金比例的权力，同时可以以保险业的平均利润率水平和银行的同期存款利率两者之中的高者为限，设定长期业务的最高利率，对超过此利率水平不予补偿。

　　(5)与保险监管部门合作监管寿险公司资产的充分性和财务稳健性。