自恢复国内保险业务以来，国有保险公司一直沿袭了国有企业的运作模式。这种企业政府化的体制构架，在建立市场经济之前，其暗含的劣势并不明显。但在引入市场竞争机制后，由于市场发展的国际化，经营主体的多元化，以及经营竞争的白热化，体制上的严重缺陷凸显出来，由此使国有保险公司在市场竞争中越发步履维艰。

国有保险企业体制缺陷

（一）企业政府化造成了国有保险公司政企不分

现行国有保险企业的组织形式，实际上是政府机构的翻版。企业作为政府的一个组织，享有行政级别，管理人员按照政府模式任用。使政府指挥企业，企业按照政府工作模式运作的机制不断得到强化。与此同时企业作为企业的属性被严格地压制在极其有限的发展空间，企业根据市场需求提供产品与服务，追逐经济效益和经营管理的操作本能被淡化。由此，使企业在市场激烈的竞争中陷于内耗症、痴呆症、疲软症的严重困扰。

企业政府化和政企不分的根本原因，在于政府是国有企业的投资主体，政府对企业在组织、人事、经营管理等方面的不正当干预，自然地造成了企业因体制病源的不断发作而陷于发展困惑。

（二）政府管企业对管理者经营权的约束力度不够

企业法人财产权制度明确了企业与政府的产权关系，对两权分立赋予了新的内容。但在国有企业政府化体制构架下，由于没有配套措施和约束机制的跟进，使许多企业的管理者，并不关心国有资产经营中的代价和国有资产的流失问题，他们只对行政领导负责不对企业承担资产经营责任，以国有资产的严重浪费为代价来获取短期的高效益。个别领导甚至拿国家赋予他们的权利作交易，中饱私囊，唯恐手中的权利“过期作废”。

在这种体制下，即使那些优秀的管理者也难以解除合理合法行使经营者管理权的羁绊。他们兢兢业业，为管理企业付出了极大的心血，具备了以下三个方面的品质：一是老党员，受党教育多年，有很强的组织纪律性；二是受中国传统文化的深刻影响，讲究良心、名誉、道义、责任、忠诚等等；三是对企业的感情比较深，他的事业和生命与企业早已融为一体，但这样的领导毕竟不是大多数，而且怎样才能准确地选拔到这样的人，这样的人又能维持多久，下一代接班人又该怎么办？在政府化的企业中往往发生这样的情况，当上级发现某个领导干部任用不当时，已经迟了，已经给事业造成损失了，然后上级再来匆匆忙忙物色他人，由此再好的企业也经不起这样折腾。现实，要发展壮大一个企业，其充分必要的条件很多，但要毁掉一个企业，一个平庸无能的领导足矣。

（三）国有保险企业政府化造成经营管理者权、责、利不对等

权利和责任的失衡，是国有保险公司最大的制度弊端。从效率和秩序相统一的原则讲，一份权力必须有相应的一份责任，否则权力运用不可能有秩序性地制约，光有权力而无责任的制度是造就疯子的制度，国为只有疯子犯法后才不能追究其责任，因为他根本就没有行为责任能力。相应地，责任若和利益相脱离，尽了责任而无相应的利益，那么，人们就没有动力，没有积极性，所以也就没有效率。我们企业希望的目标是“活而不乱”，但是一旦权责利在制度上不对称，结果便是“乱而不活”，既无秩序亦无效率，没有效率的企业在竞争中肯定是要出局的。

（四）国有保险企业政府化，造成了授权集中，用权民主的权力分配格局，谁对企业负责的问题无法落实。

从权力运用效率上讲，组织授予某人什么权力应当是公开的，民主的，程序的。按程序一旦授权给他，一定要相信他，在制度允许之内一定要让他集权，不能再分权，就是说应该是“授权民主，用权集中”。而在国有保险企业中，恰恰相反，任命人是集中的，甚至是神秘的，事先大家不知道，纷纷猜测。但任命之后让他去行使权力时，总要告诫他事事要多多请示，多与大家商量，可这里的“大家”大都是当事人，当事人之间有切实的利害关系，商量任何事情都搀杂个人利益，怎么可能有公正。也就是说，授权是集中的，用权则又是“民主”的，这就会严重地影响权力的使用效率。集体负责其结果是无人负责。

（五）国有保险企业政府化，难以按照现代企业制度建立公司法人治理结构

建立有效的公司治理结构，实现对公司控制权的合理配置，在公司所有者和经营者之间的形成相互制衡的机制和有效的激励与监督机制，以最大限度地提高公司的运营效率，是一个健康企业永恒的主题。国有保险公司的高层领导虽然十分负责任地提出了这个问题，但还是不能得到解决和实施，实践中决策权、监督权、执行权相互掺杂，没有明确的责任主体和行为目标。

（六）企业政府化无法满足企业的资本扩张要求

目前，国有保险企业带有浓厚的计划经济色彩，其特殊的体制构架造成企业的资本规模小、成分单一，经营管理机制僵化，根本无法根据市场竞争的要求，及时扩充资本、调整经营战略，参与国际化乃至全球化的市场竞争。

股份制改造的必然性

在经济界曾一度讨论“厂长代表谁”这样一个问题。其实这个问题很简单，经营者代表财产所有者，对所有者负责，这是作为—个职业经营者的起码要求。如果企业属于经营者本人所有，经营者就代表自己，对自己负责；如果企业属于股东所有，经营者就代表股东，对股东负责；如果企业属于国家，经营者就得代表国家，对国家负责。第一种情况下，不存在什么不负责任的可能，因为“自己总会关心自己”这是一个理性人的基本行为规则，但在后两种情况下却蕴藏着某种不负责任的可能性。

要保证一个人对他人财产负责，就必须有—个“保证手段”，在股份制下，这个保证手段就是董事会对经营者指派、监督、控制，以及股票市场的抛售，造成对管理者的压力。所以在这种情况下，经营者不负责任的可能性一般不会变成现实。那么，在国家所有制下，这个“保证手段”又是什么呢?显然只能是国家对经营者的指派、监督、控制(需要指出的是，这种监督和控制是作为企业财产所有者行使的权力，它不同于国家作为整个社会的管理者行使的监督和控制)。而且，由于在国有制下，缺乏股票市场这个制约机制，国家对经营者的直接制约就要比股份制下董事会对经营者的直接制约更为严格。但是，国家本身只是一个抽象，它由大大小小的政府部门所组成，它对经营者的指派、监督、控制只能通过某个主管部门来行使。所以说，经营者对国家负责，也就是对主管部门负责；在国家所有制下，政企不可能真正分开。假使硬要政企分开，取消主管部门，由谁来行使所有权职能呢？如果没有行使所有权的机关，所谓经营者对国家负责，就只能是一句空话。

能不能设想成立一个专门负责资产的国有资产管理局(类似西方的“董事会”)，由这个资产管理局行使对经营者的指派、监督、控制权，从而一举取消主管部门呢？从理论上讲，这样做也未尝不可。但问题在于，国家所有制企业上百万个，要由一个单元的“董事会’对它们实行管理显然是不可能的。为了保证国有资产管理局对上百万个国营企业经营者形成有效管理，国有资产管理局下面必须设若干“分局”，“分局”下面又必须设若干“支局”，“支局”下面还得设若干“办事处”，如此等等。国有资产管理局的分支机构不仅要遍布全国各地，而且要分行业设置。这样的话，不过是成立了一个第二政府而已。原有体制的一切弊端都会通过这个第二政府重新复制出来。既第二政府能对资产负责，难道责成第一政府对资产负责不更省事吗？

这里有必要对经营风险作点说明。有一种说法认为，需要主管部门的根源在于经营者不直接承担经营风险，只要现成经营者自己承担经营风险，就无需主管部门插手了。无疑，在经营者自己承担经营风险的情况下，他怎么能具有承担风险的能力？归根到底，经营的财产风险只能由财产所有者承担。既然国家是最终的风险承担者，国家就必须对经营者实行直接的控制。这才叫权责利的统一。

政府部门的职能由政府官员来行使，但政府官员本身并不是财产的所有者，真正的所有者是“社会”。作为所有者的“社会”与政府官员之间的关系绝不象股东与董事会之间的关系那样明确，其间的脆弱性比政府官员与经营者之间的脆弱性还要大千万倍，而其“保证手段”更属虚无缥缈。所以，政府官员根本不可能象股东或董事那样行事，从而既不可能保证他的行为符合社会利益，也不可能保证他对经营者的制约是所有权式的。

在国有制下，企业领导人的经营业绩最终只能由政府官员来评价，正如在股份制下，经理的经营业绩由股东评价一样。由于政府官员既不承担经营风险，也不占有经营收入，企业的经营业绩也不是他们“事业心”的体现，所以根本无法保证他们对经营者的评价是“公正”的，谁也无法阻止他们重用庸才，打击人才。公正的评价没有了，仅靠经营者的“事业心”又有什么用呢？谁能保证一个事业心很强的经理不被他的上司所否定，所以，走政企分开路予以使国有企业参与竞争并能继续发展下去是行不通的，只有实行股份制，让股东用“手”和“脚”来投票才是出路。