一、引言
总资产达523亿美元(逾四千亿人民币)，规模匹敌世通、安然的美国第7大保险商Conseco Inc于 2002年12月17日已正式向法庭申请破产保护，从而成为美国第三大申请破产保护的公司，目前共负债512亿美元。而刚刚从“9．11”的废墟中缓慢恢复的欧洲保险巨头又陷入了另一个噩梦。从2002年8月中旬开始，一场百年不遇的洪灾开始在德国、奥地利、捷克等多个欧洲国家肆虐，难以抵挡的洪水使这些国家的经济遭受到沉重打击。据估计，欧洲各国总体财产损失超过200亿欧元，欧洲保险业所承担的损失也达到30亿欧元。而国内保险公司每年为洪灾支付赔款也超过10亿元，这仅仅只是由于巨灾原因而造成的损失。显然，商业保险在某种程度上可以缓解灾难造成的伤害程度，但是，由于巨灾或资产夸大不实、欺诈行为等各种原因而形成的巨额赔偿却有可能将保险业拖入“泥潭”。根据标准一普尔公司的统计，2000年和2001年美国分别有56家和 35家保险公司破产。
保险公司的破产不仅仅是给社会带来严重的负面影响，同时，保险公司大量的保单持有者将面临失去保险保障的威胁。如果由政府等公共机构出面救助或者代为清偿保险公司债务，将面临巨大的支出成本。而美国作为世界上最发达的保险市场，建立了较好的保险市场退出保障机制。早在1960年就由NAIC出台模范立法，规定在州一级建立保证基金体制，到1982年，所有的州都建立了某种形式的保证基金。笔者将把美国作为西方保险业的缩影来分析西方的保证基金体制，同时反思我国保险市场退出保障机制的建设。
二、西方的保证基金体制
西方的保证基金(guarantee fund)体制的基本功能是支付对无偿付能力的保险公司的索赔额超过其资产的那一部分，包括法律费用、运营管理成本以及向破产公司的被保险人支付的保险赔款。美国的州保证基金是通过向现存的保险公司征收无偿付能力后的征收金(post—insolvency assessment)，筹集支付索赔所需要的资金(纽约是个例外，它是在无偿付能力发生前对保险公司进行评估，用得到的收入建立基金，支付索赔)。当发生了无偿付能力后，由行业代表和监管部门代表组成的州保证基金协会，估算除了发生无偿付能力的保险公司的资产外，还需要多少资金来对索赔进行偿付。每个州的保险公司，按照它在这个州的保险市场中所占有的保险份额，分摊总评估结果中的相应比例。每年的征收金一般不超过州保费收入的 1％或2％。如果发生了特殊情况要超过这一限额，保证基金协会可以暂时用借款的方式来补充基金，在后续年度里再向保险公司征收以偿还贷款。
美国依据州的不同，征收的资金通常由保单持有者、保险公司和政府所分摊。一些州允许保险公司用征收数额的50％到100％抵消未来5到10年的州保费税(州保费税通常占到保险收入的2％)。
三、反思我国保险市场退出保障机制的建设
由于我国的特殊国情，到目前为止我国保险业还没有发生过破产案例，但这并不意味着我国的保险业风险很小，监管机构可以高枕无忧。随着我国保险业的快速发展和加入WTO后市场竞争的加剧，保险公司破产将是我国保险业不可回避的现实问题。这不禁引发了笔者对我国保险市场退出保障机制建设的反思。
(一)我国保险市场退出保障机制的不健全
中国加入WTO已经一年多了，这意味着中国将在更大范围、更深层次上参与经济全球化过程，对中国保险业的影响也是巨大的。中国应借鉴西方保险公司的经验，开放保险市场，与“洋保险”共舞。但激烈的竞争也是一把双刃剑。据标准普尔亚太评级集团主管汤普森近期指出：“保险行业面临较大挑战，市场动荡不安，竞争激烈。亚太地区已经无处可寻避风港，破产与撤离仍将是这一市场的宿命。中国的增长前景虽然极佳，但也必须慎重对待其所面临的巨大挑战。承保率较低，缺少资本，不确定的风险以及政府缺乏透明度，均是中国值得关注的问题。”
专家的观点不得不使我们正视我国保险业的退出机制问题。保险业的脆弱性、保险经营对象的风险性、保险成本未来的不确定性以及保险责任的连续性等经营特质，与保险经营环境的融合和交织，使保险公司的经营较一般工商企业的经营更具有风险性。保险经营风险的损失，轻则波及和影响保险公司的正常经营，重则危及保险经营财务的稳定，甚至可能导致保险公司的破产。保险公司一旦破产，所带来的社会财富损失、恐慌和信心危机等负面影响将是巨大的。通过一种制度保障来减轻这种破产所可能带来的冲击，刻不容缓。
而目前保险市场退出机制的不健全是制约保险市场发展的一个制度障碍。因为市场退出畅通与市场准入一样是建立良好保险市场的重要保证。从经济学的角度看，资本是追逐利润的，基于社会平均利润看，那一行业的利润较高，资本就会向哪一行业流动。基于资本所有者本人来看，其永远是想把资本投向具有“比较优势”的行业。市场退出机制不健全，一些低效率的资本不能及时被淘汰出局，保险市场良性的资本供求关系就不会形成。就像金本位货币体制下“劣币驱逐良币规律”一样，部分资本的低效率，必然影响整个行业资本的总效益。
(二)我国保险市场退出保障机制的建设
在借鉴西方的保证基金体制的同时，我国也要建立和实施市场退出保障机制，以确保这种破产成本能够在社会承受能力的范围内得到化解；而且，在保险公司的破产有其客观性和不可避免性的前提条件下，市场退出机制的建立和完善是维持我国保险市场健康运行的必要条件。我们这里所指的市场退出主要指保险公司破产倒闭时的市场退出，而不包括正常的兼并和分立，因为倒闭破产时的市场退出对市场的震荡巨大，为了减少这种震荡，必然要建立市场退出保障机制。
当然，中国保险市场退出保障机制的建立只能是量力而行，应考虑到国家财力的不足和保险业长期处于初级发展阶段的现状，只能对部分被保险人在一定程度上予以保障和补偿，不可能也不应该从根本上动摇被保险人对规避风险的自我保护意识以及由此产生的保险市场各主体的利益约束机制。在此基础上，笔者对我国保险市场退出的保障机制建设提出如下建议：
1．保险保障基金公司的设立
保险保障基金公司宜由保监会、法定再保险公司、各商业再保险公司、各商业保险公司、代理人公司、经纪人公司、公估人公司出资构成。该基金援助对象主要是商业保险人、法定再保险人和原保险经纪人。尽管保险保障基金不对公估人公司、代理人公司和再保险人公司进行援助，但是没有了保险市场，他们也就失去了生存的基础。因此，也应进入该基金理事会，并承担相应的出资义务。保险保障基金应作为全国性的非赢利性机构，接受基金理事会的监督。
2．保险保障基金公司的资金来源
由于目前中国保险业的偿付能力比较严峻，因此一次性由各理事单位补缴基金费不太现实。可先由基金会以收取基金费的权利担保贷出一定的启动资金，剩余的由各理事单位每年上缴基金费解决；也可由政府在国有股的变现中解决，等该基金壮大后再偿还国家。为了防止理事单位的道德风险所导致的激进行为造成无法分摊基金费，基金费可每半年收缴一次。
3．保险保障基金的投资
(1)应委托专业的基金管理公司运作，以获取良好的投资回报，减轻保险业交纳基金费的压力。
(2)条件成熟时应购买开放式的基金，既有较高的回报，变现也十分方便。
(3)由于该基金的数额较大，以求稳健增殖为目的，因此可以优先于保险公司设立保险证券投资基金。
4．保险保障基金的职责
(1)授权陷入困境中的被援助对象的相关事务并且有相当的决定权；授权同保险监管部门一起干预偿付能力出现问题的保险公司的重组、合并、重新开业；在保险公司破产或失败时在限额内对保单持有人提供财务补偿，还同清算人合作，努力使保单持有人从破产公司的资产变现中获得现金补偿；授权作为破产公司的代表在法庭上辩护，与法庭协商司法处理程序，代表业界处理与媒体和被保险人的关系，在处理破产公司的业务计划上起到核心的作用。
(2)授权保险保障基金公司对各理事单位的检查和加缴基金的权力。
(3)各基金保障公司之间应允许相互借贷，在特殊情况下经保监会和基金理事会同意后可以收取保障基金费的权利作为担保向银行借款。
(4)授权明确在被援助对象破产后对保户保障的处理办法及重建计划规定。尤其在保险保障基金初期，由于积累资金的有限，为了使该制度尽快顺利建立，应赋予保险保障基金公司对不参加重建计划的被保险人削减退保金比例的权利，同时可以以保险业的平均利润率水平和银行的同期存款利率两者之中的高者为限设定长期业务的最高利率，对超过此利率水平部分不予补偿。
(三)我国保险市场退出保障机制建设的几个配套措施
为了使我国保险市场退出保障机制能够正常运行，笔者认为还应建立相关的配套措施。
1．设立(保险保障基金法)，使我国保险市场退出保障机制能够合法运作。
2．实行保险监管的社会化、公开化、透明化，为保险市场退出机制建设创造条件。加入WTO后，黑箱操作只能引起大众更大的怀疑和顾虑，结果是将保险市场拱手让给外资。对于保险机构的中报、年报，必须委托专业的精算师和会计师事务所审计，对作弊的精算师和会计师应予以刑事和经济处罚。
3.调整税收结构，按保险业的特性、现状及社会保障对保险业的要求，适当调整保险产业税收政策。对减免的税收部分可首先用于交纳保险保障基金；对拟破产或财务困难公司的收购，应实行税收优惠政策；对交纳保险保障基金的费用应允许进入成本。
4．建立市场退出机制的同时，还应建立相应的保险机构预警机制和挽救机制。比如：为了防止保险公司破产，应鼓励保险同业之间的收购和兼并等。