《中国改革》2002年第4期发表了陈平先生《建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策》一文(以下简称“陈文”)。读罢陈文，觉得有太多值得商榷之处。正由于社会保障是关系到百姓生计、一国兴衰的大事，所以才提起笔来，和陈先生公开讨论，以澄清某些共同感兴趣的问题，从而对我国社会保障制度建设有所裨益。

　我认为，陈文可以分解为两个主要论点：其一，目前中国正在建立全国统一的社会保障体系。这是陈文立论的基础和出发点；其二，建立全国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策。下面针对此分别讨论。

　一、中国正在建立全国统一的社会保障体系吗?

　陈文开篇指出，“国内外一些经济学家参照西方国家的成例，无视中国的国情和世界的潮流，仓促提出和推行建立中国统一的社会保障体系”。

　作为社会保障的研究者，我是第一次听说“中国统一的社会保障体系”的提法，也不太清楚陈文所说的中国统一的社会保障体系具体指的是什么。为了进一步核实陈文的论点，我仔细查阅了建国以来劳动和社会保障的重要文件，没有见到“建立全国统一的社会保障体系”的说法。只是见到 1997年7月16日颁布的{国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定)(以下简称《决定》)。不知道陈文所说的“建立全国统一的社会保障体系”是不是指这个文件。如果不是，那么我不知道陈文的提法出自何处；如果是，那么我们接下来分析“全国统一的社会保障体系”与“统一的企业职工基本养老保险制度”这两个概念之间的区别。

　我们知道，“社会保障”(socialsecurity)和“社会保险”(socialinsurance)这两个概念是不一样的。“社会保障”一词，最早出现在美国1935年颁布的社会保障法案中。联合国劳工组织认为，社会保障的组成部分包括：社会保险、社会援助、由国家财政资助的补助金、家属补助金以及储蓄基金，还有雇主规定的补充条款和围绕社会保障而发展的各种补充方案(联合国国际劳工组织，1989，3-4)o社会保险只是社会保障制度当中的一种类型。

　“养老保险”、“企业职工养老保险”、以及“企业职工基本养老保险”这三个概念之间的类属关系是非常明显的。在城镇，养老保险制度包括国家机关、事业单位职工的养老保险制度和企业职工养老保险制度。在农村，从20世纪90年初期开始，正在逐步建立县级农村社会养老保险制度。企业职工养老保险只是养老保险中的一个类别，是与国家机关、事业单位职工养老保险、农民养老保险并列的概念。

　“基本养老保险”的概念最初出现在1991年6月26日国务院颁布的(关于企业职工养老保险制度改革的决定)中。该决定指出，“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度”。基本养老保险是由国家立法强制执行，按照均一制或薪资比例制，用以保障职工退休后的基本生活的那一部分养老金。一般与本人退休前工资高低或与地区平均收入相联系。

　由此我们可以根据内涵和外延的大小，将几个概念排序如下：社会保障>社会保险>养老保险>企业职工养老保险>城镇企业职工基本养老保险。(决定)中提出建立的是“统一的企业职工基本养老保险制度”，明确指出统一的对象只是企业职工而不是国家机关、事业单位职工或者农民。而且只是统一基本养老保险制度，不包括养老保险中的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。陈文完全根据个人理解，把概念的类属关系颠倒过来，主观认定中国目前是在试图建立中国统一的社会保障制度。

　为了进一步对“统一”的概念做出分析，我认为有必要区分“统一的层次”、“统一的保险水平”、“统一的对象”、“统一的内容”这四个衡量“统一”的标准。

　从统一的对象来看，进入(决定)规定的“统一的基本养老保险制度”的还只是国民中的少数人，占人口绝大多数的农民和城镇的机关和事业单位职工等并没有被纳入到统一的基本养老保险制度中去。陈文误解了“统一的基本养老保险制度”的含义，以为(决定)把农村劳动力(包括进城打工的农民)纳入到统一的基本养老制度的范围，并过于夸张地指出，“如实行统一社保，会发生贫困地区大量移民到沿海发达地区，上海、北京等大城市将出现类似纽约的贫民窟。除了目前城市的劳工吸纳能力不足外，边境无人，国防安全也是个问题。……实行统一社保将瓦解历代开发边疆的移民努力，加剧地区发展的不平衡”等等。到目前为止，农村人口在养老、医疗、失业方面仍然缺乏基本的保障。同时，对于进城打工的农民，国家目前也没有正式规定其社会保障待遇，并没有因为他们来到了城市就享有了城市的社会保障，他们仍然被排除在城市的社会保障体系之外。

　从统一的基本养老保险的水平来看，《决定》只是规定了企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，但具体的比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。1998年，《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知)(以下简称(通知))中规定，到2000年，在省、市、区范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例。非常值得注意的是，(决定》从一开始就注意到基本养老保险制度的保障水平与我国国情之间的关系。《决定》指出，企业职工养老保险要贯彻社会互济与自我保障相结合等原则，“保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应”，“贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则”。同时，为了体现按劳分配的原则和地区发展水平及企业经济效益的差异，各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用，建立资金来源多渠道、保障方式多层次的养老保险体系。

　从统一的层次来看，统一的基本养老保险统筹处于省、自治区、直辖市的层次。《决定》指出，为了有利于提高基本养老保险的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，原来经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。1998年的《通知》规定，在1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹。到2000年，在省、区、市范围内，基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。

　从统一的内容来说，我国目前要建立的还只是统一的城镇企业职工养老保险制度，基本医疗保险制度建设还刚刚开始。在广大的农村地区，养老保险制度还处于起步阶段，医疗保险和医疗援助制度还是一片空白。建立这样高度分割化的、将国民中绝大多数人口排除在外的社会保障制度，就算是在“洋跃进”，在“仿效西方福利国家”?

　二、建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度是在自损国际竞争力吗?

　陈文在标题中非常鲜明的指出，“建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策”，“其经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的洋跃进，在国际竞争中是自损国际竞争力的短视国策”。陈文给出了三点理由：第一，统一社保，经济上根本不可行，在区域发展高度不平衡，13亿人口的发展中国家，要建立社会保障体系，在经济上是乌托邦式的“洋跃进”。统一社保非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系。第二，统一社保会严重削弱中国劳力密集产业的国际竞争力。如果建立和扩大社会保障制度，在中国投资的许多劳力密集产业会立即向没有社会保障的国家转移。第三，违背当前小政府大市场的世界改革潮流，在体制上重演西方和东欧的错误道路。

　对于陈文提出的第一个理由，已经不需要赘述。因为，到目前为止，中国官方文件从来就没有说过要在区域发展高度不平衡、有着13亿人口的中国，建立全国范围内统一的社会保障制度。

　对于陈文提出的第二个理由，我不知道陈先生有没有做过相关调查，有没有统计过1997年(决定)出台以后，有多少家外资企业由于要承担社会保障责任而迁出中国，又有多少家本来准备在中国投资的外资企业，由于中国准备实行统一的基本养老保险制度而撤回了投资。外商选择是否在中国投资，受到非常复杂的经济因素、社会因素乃至政治因素的影响。这主要包括投资地点的资源状况、劳动力价格、经济发展水平、法律环境等等。建立社会保障制度是会在一定程度上提高劳动力和产品价格，但不一定必然带来外商投资外移。理由如下：

　首先，即使计人了社会保障的成本，中国的劳动力价格在世界上仍然算是很低的。更何况，统一的基本养老保险制度的保险水平很低，遵循的是仅仅能够保障退休人员生活的原则，不会大幅度地增加劳动力成本。加上中国良好的投资环境和发展潜力，仍然会有大量的外资企业前来投资，而不会由于中国建立了社会保障制度就改变投资决定，这样未免小题大做。这一点可以在今后几年的现实中很快加以检验。

　其次，在1997年(决定)出台之前，有些外资企业尽管没有参加城镇社会保险体系，但并不是没有给员工支付社会保障费用，而是直接以货币的形式，把员工的养老、医疗以及住房费用计人了工资，直接发放给了员工个人，这是外资企业比国有企业工资高的一个很重要的原因。我们在实际调查中也可以看到，由于社会保障制度同时具有激励功能，很多外资企业甚至把良好的福利待遇作为吸引人才的一个重要手段。他们在企业内部建立的员工福利要远远高出国家规定的基本保障水平。既然实行统一的基本养老保险制度之前，有些外资企业已经为员工支付了一定量的社会保障费用，那么自然也就说不上实行该制度后，外资企业为了避免承担员工的社会保障责任，而向没有社会保障、劳动力价格低廉的国家转移的问题。当然，广东等省也有一些中小型三资企业没有给劳动力提供任何社会保障，甚至没有最基本的劳动保护。如果以牺牲劳动者的基本权益为代价来吸引外资，这未免太失社会公正，经济发展的社会代价也过于高昂。

　陈文对于提出的第三个理由没有给予论证。我只能从作者的行文中猜测。陈文的意思可能是说，建立统一的城镇企业职工养老保险制度后，由政府实行对国民的社会保障管理，可能会产生较为庞大的社保机构。这种担心不无道理。但是，对国民最基本的社会保障，是政府不可推卸的责任，在任何一个国家，都有一定规模的社会保障机构，在西方福利国家更为庞杂。即使在实行剩余性福利政策的美国，社会保障管理机构也相对来说较为庞大。无论怎么改革，执行这一职能的政府机构总是需要的。我们要做的是如何让这些必需的机构尽可能精简，而不是为了精简机构，连政府最基本的职能、最基本的责任都不要了。同时，我国目前正在积极探讨如何让民间力量、社区、非营利组织参与国民的社会福利提供和社会保障管理中来，这对于防止过于庞大的政府社会保障管理机构出现是非常有效的。