首先是基础农业，即人类生存所必需的基本粮食作物，这一层次的基础农业具有如下特点：受自然力影响较大，产值较低，进口替代品竞争力强，受灾后对农民影响巨大。针对这种特征，这一层次的保险具有公共物品的性质，从投入产出分析，经营是亏损的。因此保险策略应是政府介入的政策性保险。由政府财政补贴为主，农民缴纳少量保费为辅，成立灾害补偿基金。可采用强制参加原则，以保证保险标的大量同质性原则，也保证了基本保障的覆盖性。这一点有我国新疆建设兵团经营成功的范例可循。考虑到管理成本和技术专业化，由政府委托商业保险公司(即受托人)管理费用，免除其相应营业税。

　第二个层次上的农业是产值较高的养殖种植业，如大棚蔬菜、畜牧业。其显著特点是产业增值快，产品价格较高，市场需求量大，经营效益显著，且衍生产品产值也较高。在第二层次上开办保险较大程度是盈利的，如上海近郊农业即是一个典型。因而这一层次上的保险经营属于市场行为，经营主体应归于商业保险公司，对农户采用自愿投保原则。政府同样给予商业保险公司一定的政策性优惠，如免去营业税、所得税，给予管理费用的补贴及专门的精算机构的辅导等。

　这个制度框架有两个争议点(一)政府出资巨大，源自何处?笔者认为有二，一是原来的财政直接农业补贴支出，这种变直接补贴为间接补贴是各国都采取的政策：二是应当属于农民的社保基金，那么属于农民的社保基金应当有多少?以常用公式计算=全国总储蓄×社会保障储蓄系数(以印度为参考系数)×农民人口比例×收入比例系数，得数应上千亿，但现实是每年农村社保费用总支出不超过百亿，这值得我们思索。(二)在要求普遍投保的强制原则下，保险赔偿势必形成全国各地区之间的财富转移。这不可避免会引发利益受损者的不满，但保险精神即互助性正体现于此。