金融危机 促进社保制度完善的催化剂

　　社会保障制度和经济危机均是舶来品。从1882年德国建立社保制度以来一百二十多年的历史来看，社保制度从诞生之日起，就与经济危机之间具有某种内在联系，或者说，经济危机多多少少是促进社保制度诞生、发展的一个相关因素，全世界几次重大社保立法都与金融危机和经济危机有密切关系。形象地说，经济危机之于社保制度，如同地震灾害之于地质科学。

　　众所周知，现代社保制度首先诞生于1881-1883年的德国，这是学术界公认的标志性事件。这与1873-1896年欧美陷入长达二十多年的经济衰退有一定关系。当时正是自由资本主义向垄断资本主义过渡和国家垄断资本主义形成的关键时期。在这个长达二十多年的经济衰退期，1878-1879年和1882-1883年爆发的两次严重危机不但使欧洲而且使美国也深陷其中。当时受到冲击最深重的是英国，这就为德国赢得了时间，于是，德国在铁血宰相俾斯麦的直接推动下成为世界上第一个建立现代社保制度的国家。德国建立社保的目的是为了尽快走出经济困境，恢复劳动生产率，降低价格和成本，提高国际竞争力，与法国争夺海外市场，以赶超英国。社保制度的建立，说明德国工人的部分诉求得到承认，“活劳动”在德国率先得到了保护，它不但为德国走出1873-1896年长期经济衰退创造了条件，而且又使之成为从自由资本主义进入垄断资本主义阶段的先锋之一，同时，还为第一次世界大战之后迅速崛起、成为欧洲大陆第一强国奠定了重要社会基础。本来，在19世纪中叶，法国工业生产总值仅次于英国，但到19世纪末就被德国取代，在社保制度的庇护下，德国成为仅次于英国的第二大强国，美国和法国位居第三和第四;进入20世纪初德国工业产值很快便实现了跳跃式发展，迅速超过英国，成为仅次于美国的世界第二强国。随后，英国于1911年实施了国民保险法和医疗保险。第一次世界大战结束之后全欧洲爆发的1917-1920年经济危机促使欧洲一些国家纷纷效法德国建立起社会保险制度，其中1920年英国实施失业法就是其直接结果之一。

　　1929-1932年世界大萧条迅速成为刺激各国建立社保制度的重要契机，新一轮社保制度纷纷建立，其中，一个经典案例是美国罗斯福新政的诞生，作为重要举措之一，1935年通过了世界上首部《社会保险法》，美国从此建立起一套完整的统一社保制度，为战后美国经济社会可持续发展起到了重要保证作用。与此同时，这次世界大萧条促使英国于1930年颁布了《住房法》，1931年颁布《贫困救助法》，1933年颁布《儿童与青年法》，1934年颁布《失业法》，1935年建立失业救助委员会并再次颁布《失业法》，1936年颁布《公共卫生法》。除美国和英国之外，大萧条促使法国这个后来者迎头赶上。虽然法国拿破仑《民法典》颁布于1804年，比德国1994年颁布《民法典》提前了90年，但在社保立法方面却大大落后了，其1898年立法及其随后的一些立法仅是效法德国的“初级阶段”而已，其现代社保立法最终完成于1928-1930年。

　　第二次世界大战之后，1946-1947年爆发的仅次于1929年大萧条的经济危机促使英国宣布建成世界上第一个福利国家，进而引领欧洲各国进入建立社保制度的第二次高峰，福利国家从此遍布欧洲，资本主义开始进入鼎盛时代，福利国家进入黄金时期。以英国为首的欧洲国家建立的从摇篮到坟墓的福利国家，其目的就是为了战胜和恢复由于二战带来的深重经济灾难，拯救濒临崩溃的经济制度和政治制度。如果说1878-1879年和1882-1883年两次世界经济危机导致德国诞生了俾斯麦模式社保制度并带动社保制度走向现代化，那么，1946-1947年危机则是导致英国诞生贝弗里奇模式并促使福利国家蓬勃发展和走向鼎盛的重要契机。

　　1973-1974年石油危机是一个分水岭。自1946年建立福利国家以来虽然也发生过大大小小五、六次经济危机，他们都成为刺激社保制度诞生、发展、膨胀的刺激因素，社保支出的曲线总体呈上扬趋势。但是，1973年石油危机震撼了整个资本主义世界，对调整社保政策来说成为一个转折点，从此，大大小小危机便成为福利国家不断瘦身和削减福利水平的契机，成为社保制度不断收缩和改革的重要外力;换言之，从1973年石油危机开始，历次危机便成为发达国家进行福利改革和社保改革的一个动力，社保支出规模的曲线由此开始呈下斜趋势。1981年经济危机成为美国里根主义和英国撒切尔主义掀起全球范围发达国家社保改革浪潮的导火索，甚至成为拉美诞生私有化社保改革的一个重要因素。从此，发达国家社保改革趋势均呈收缩趋势，他们采取严厉的措施，削减福利待遇水平，引入市场因素，倡导个人作用和社会因素，减少国家的财政负担。1990年和1992年两次危机成为美国1996年克林顿福利改革得以成功实现的直接动因，甚至成为欧亚六国引入名义账户制的深层历史背景;2000-2002年由IT泡沫导致的经济危机成为美国布什政府进行养老保险统账结合制度改革的主要因素之一，尽管改革方案流产，但是，美国拯救社保改革的提法已摆在案头，声势逼人
此次金融危机导致各国社保政策调整方向与以往大不相同

　　从社保制度与经济危机的关系看，二者的互动历史以1973-1974年石油危机为界。

　　在前一阶段中，危机对社保的催生、发展和膨胀起到了积极的促进作用，经济危机在一定程度上成为社保制度诞生和发展的催生婆，尤其以1929年大萧条和战后1946年大危机为经典案例，前者催生了美国社保制度的建立，后者导致欧洲福利国家的建成。

　　后一阶段则相反，在福利国家和社保制度均已十分成熟的条件下，福利国家日益成为政府的一个沉重负担，每次经济危机的爆发均成为社保制度瘦身、收缩和改革的引擎，由此导致全球范围的社保改革运动长达三十多年之久。在后一阶段的改革浪潮中，尽管社保总支出水平总体仍呈上升趋势，但收缩效果还是明显的，例如，OECD21个成员国9项(养老、遗属、残障、健康、家庭、劳动、失业、住房和其他)福利支出从1995年占GDP的23.5%降至2001年的21.8%。其中，美国“非缴费型”的家庭补贴支出(《抚养未成年儿童的家庭援助》即AFDC，后改为《贫困家庭临时援助》即TANF)是美国“1996年福利改革”的重点，改革之后，受益人口从1994年的高峰1400万人缩小到2005年的500万人，受益人占总人口比例从5.4%下降到1.7%，财政支出规模从273亿美元降至107亿。

　　但是，在此次全球性金融危机中出现了与以往有所不同的迹象，即危机对社保制度有可能再次成为一个刺激因素，并尤以美国和新兴市场国家为显著。换言之，社保在相当程度上再次被视为反危机的一个措施和反周期的一个手段，社保历史似乎开始又进入到下一个轮回。其特点主要有三：

　　第一，在社保覆盖面狭小的国家发起扩大覆盖面的改革新政。在发达国家中，由于欧洲国家社保覆盖面已基本实现应保尽保，所以，这次扩大覆盖面的改革浪潮首先肇始于美国。众所周知，美国是唯一一个没有建立全民医保制度的发达国家，为此，学界几乎无人将美国划入“福利国家”之列。十几年来每届政府都试图酝酿建立全民医疗制度，但均未实现。此次金融危机促使刚刚上台的奥巴马进行全面医改，他承诺建立起一个全民医保制度，该制度目前正在制定具体实施方案之中，估计年底出台。美国医保制度目前只有两个，一个是覆盖65岁以上老年人的“老年医疗照顾”保险制度，大约覆盖人口4410万人，另一个是来自于一般税收的“贫困医疗救助”制度(含“州立儿童健康保险计划”)，大约覆盖3000万人。此外，美国还有4500万人口常年没有任何医保制度，在此次金融危机中这个数字上升到8700万人。奥巴马的医改思路是再建立一个“全民医疗照顾”制度，试图将这部分裸露在医保之外所有人口覆盖进去。据预测，未来10年这个新制度累计支出将高达2万亿美元。

　　除美国医改新政以外，新兴市场纷纷调整社保政策，以扩大覆盖面。其实，扩大覆盖面的社保新政早在1997年东亚金融危机时便已开始，例如，台湾地区失业保险从1999年的13.9%扩大到2000年的35.9%，并于2002年修正“失业保险法案”，同年正式建立老年补贴制度。韩国失业金领取者占失业人口比例1997年仅为7.8%，1998年提高到26.3%，2000年再次提高到33.3%;对每周工作18小时的工人达到了100%的覆盖面，并且缩短了享有资格的缴费期限，延长了待遇获益期。韩国在实施《国民年金法》初期仅将10人以上的工作单位中的雇员列为覆盖对象，在东亚金融危机之后，2004年将之扩大到适用健康保险和雇佣保险的工作单位，2006年1月1日又覆盖到1人员工及以上的所有工作单位，从而消灭了覆盖“死角”，实现了“全民皆年金”;在2008年金融危机中韩国又建立起“老年长期照顾保险项目”。

　　第二，加大救助力度，以“制度外”措施的形式予以紧急救助。为弥补“常规”社保制度之不足，在此次金融危机中，许多国家制定了庞大的救市计划，其中包括对弱势群体的救助。在众多国家中，美国实施的刺激计划高达7870亿美元，为世界之最。如图所示，它可分为3个部分。

　　其中，在2870亿“减税与税优”计划中，个人和家庭的税收减免额为2330亿，占81%，针对各州地方政府的230亿，占8%，能源减税210亿，占7%，企业税收减免为100亿，占3%;在1920亿“直接救助”计划中，直接用于失业救助的为780亿，占41%，用于健康医疗的救助为200亿，占10%，分配给各州940亿，占49%;在3080亿的“直接支出”方案中，用于教育和职业培训的费用为1060亿，占34%，投资于交通的480亿，占16%，用于能源投资的440亿，占14%，用于水和基础设施建设的费用为410亿，占13%，用于健康和研发事业的费用为290亿，占9%，用于住房计划的为130亿，占4%，“其他”费用为270亿，占9%。

　　在美国刺激计划中，有一项是为弱势群体进行现金补贴。从2009年5月1日起到5月31日为止，美国政府为5200万弱势群体一次性发放130亿美元现金补贴，每人250美元，其中，退休金领取者3400万人，遗属600万人，残疾人900万人，低保受益人(SSI)300万人。美国此项临时补贴只是其7870亿美元一揽子经济刺激方案中的一个组成部分。

　　在新兴市场中，早在1997年东亚金融危机中就已开始采取直接救助的办法，例如，泰国1999年4月抛出一个相当于GDP的1%一揽子刺激计划，其中，将原来17万人的老年补贴范围扩大到40万人;耗资12亿泰铢，为240万低收入人口提供健康卡;为800万低收入者每人提供2000泰铢补贴，为全体老年人每月提供500泰铢的老年补贴。印度尼西亚1998年为教育提供1万亿卢比补贴，包括奖学金和学校午饭等，还有一个相当于GDP的3%民用补贴计划，其中汽油补贴占50%，食品补贴占40%，民用电、医药和化肥占10%，后来，这些补贴于2000年逐渐取消，取而代之的是救助贫困群体的财政补贴项目。马来西亚在1997年金融危机中向最贫困群体发放了1亿令吉现金补贴。

　　据G20伦敦峰会的统计，此次金融危机中各国制定的经济刺激计划总额高达5万亿美元。虽然由于资料的限制，对各国刺激计划的细节不得而知，但由此可看出，在经济全球化中，金融危机已不能使任何一个国家能够免除社会保障制度的保护而顺利实施反危机的计划。

　　第三，出现社保制度“国有化回归”的潜流。众所周知，自1981年智利开历史先河建立起私有化社保制度以来，大约有12个国家分3个批次予以效法并建立起“智利模式”社保制度;受私有化潮流的影响，十几年来，一些发达国家曾大刀阔斧进行“结构式改革”，他们或将智利模式予以变形，为公共养老制度引入了私人因子和市场因素，建立起不同类型的部分积累制，或进行参数式改革，对待遇水平和缴费水平进行大幅调整。从某种程度上讲，这个私有化改革潮流是1973年石油危机以来历次经济危机的结果之一。但在此次金融危机中，曾于1994年完成私有化改革的阿根廷在2008年11月突然宣布对其进行“国有化再改革”，一夜之间私有化制度被收归国有。据阿根廷官方消息，这是继2000-2001年阿根廷金融危机教训之后采取的一项“反周期”措施，旨在保护社保制度参保人的切身利益，使之免受金融危机之侵蚀。

　　对社保基金投资策略进行反思和进行调整。十几年来，一些国家一反传统，为达到社保基金保值增值的目的，开始实施市场化投资。其中，阿根廷社保国有化改革目的之一就是完全取消市场化投资，代之以完全购买国债。在此次金融危机中，由于实行市场化投资的社保基金数量毕竟不多，损失较小，据不完全统计全球大约超过1800亿美元;全球主权养老基金(SPFs)大约不到10只，相比之下，损失较大，大约1180亿美元左右，缩水20%以上;全球企业养老基金损失惨重，大约5.2万亿美元。上述三项合计大约损失5.5万亿美元。

　　由于此次金融危机使社保资产遭受重创，许多社保基金投资当局正在深刻反思，试图另辟蹊径。近几个月来，“绿色投资”或“绿色新政”很快成为社保基金投资策略调整的新宠。例如，2009年3月，丹麦社保基金ATP宣布制定一个可持续的“绿色”战略投资计划，该计划以森林作为投资对象和一种新型资产，旨在将重心放在“气候变化投资”上。该社保基金还宣布，第一笔绿色投资行动是在美国纽约州哈得逊流域上游购买一块3.8万公顷(9.5万英亩)的森林，首次付款3500万美元，合同额高达5.7亿美元。2009年4月3日，挪威财政部在呈交给议会的一份报告中称，作为世界最大的主权养老基金，“挪威政府全球养老基金”在未来5年将在新兴市场国家投资环保业330亿美元，以此作为可持续增长的资产品种。紧接着，2009年6月，挪威该基金委托美世投资咨询公司(Mercer)为其进行一项气候变化投资的可研报告。

　　据汇丰银行2009年2月出版的报告《气候恢复》统计，在全球20个经济刺激计划中，大约有15%与绿色能源和减排废气有关，例如，美国有54项新政与此有关，其中，“绿色经济刺激计划”的投资在公共交通领域为177亿美元，能源效率164亿美元，水务130亿美元;欧盟有106项，其中清洁汽车项目为189亿美元，能源效率172亿，公共交通136亿。丹麦的ATP、美国的加州教师养老基金与荷兰的ABP基金都认为以气候变化为题材的投资前景看好。联合国极力推行低碳经济，认为这对社保基金来说具有巨大的投资潜力，在其2009年5月出版的一份报告《气候变化投资引领》中认为，到2030年，对低碳经济的投入将高达10万亿美元，这些都是养老基金的商机，谨慎的养老基金有理由根据投入产出的原则介入进来。联合国秘书长潘基文于2009年5月在一次气候变化会议上说，养老基金应将气候变化作为一种“受托责任”。

　　加强和完善养老基金治理结构，战胜“信用危机”。此外，养老基金治理结构改革是此次金融危机的又一个产物。2009年3月，世界28个大型养老基金投资机构联名给美国总统奥巴马写信，敦促其履行诺言，对治理结构按照先前的承诺进行“严厉的改革”，以恢复国外机构投资者对美国金融市场的信心。这28个最大的机构投资者掌管的养老基金高达1.3万亿。同样在2009年3月，英国王储查尔斯曾以私人名义召集世界上最大的8只养老基金CEO到华盛顿开会，由此成为业内一个美谈，这次会见被称之为“P8峰会”(媒体使用P8，与G8峰会相对应)，旨在研讨在发展中国家创造既能战胜气候变化，又具有可持续增长的投资工具。事实上，那天到会的有10只基金的CEO，他们掌管着世界3万亿资产的养老基金，其中来自欧洲、亚洲和美国的各3只，1只来自澳大利亚。

　　此次金融危机使受益人意识到，机构投资者的责任心是非常重要的。联合国为此发起制定了《良心投资准则》(PRI)，以恢复由此次金融危机导致的一场灾难性的“信用危机”。很多国家表态予以支持，例如，南非“政府雇员养老基金”(GEPF)被认为是世界排位前10名的社保基金之一，于2009年6月2日正式表示坚决执行这个准则，在其投资决策中努力遵循“环境、社会和公司治理”(ESG)这三个要素，成为继巴西和韩国之后的第三个加入《良心投资准则》(PRI)网络的国家，该基金投资与精算总监Oliphant先生说，“作为机构投资者，我们深深感到，像转型和气候变化等类似问题都属于‘环境、社会和公司治理’(ESG)，如果管理存在问题，他们对投资将产生较大影响，所以我们承诺将精心呵护南非资本市场，使之长期内具有可持续性。”

　中国社保制度该如何应对金融危机

　　经济刺激计划的重点与比较。在此次金融危机中，各国制定经济刺激计划的目的主要是为了扩大市场需求。于是，刺激计划中福利救助的资金安排就相当于“临时的社保制度”，成为各国宏观经济一个自动稳定器。经济刺激计划中采取这种短期紧急救助支出的目的在于弥补“常规”社保项目之不足。各国政府之所以这样安排，是因为在金融危机面前，经济问题引致的社会问题除社会保护(社会保障)之外，是不可能采取诉诸政治的办法予以解决的。制定刺激方案的目标之一在于帮助国民共度时艰，而如果将经济问题作为主攻目标，长期内将有可能为经济结构和区域布局带来某种隐患，从而造成新的结构性经济问题，进而有可能忽视长期拉动内需的重要性。在4万亿人民币(5860亿美元)中，刺激内需的资金安排是非常重要的，应相应扩大其比重。在经济刺激计划中，税收减免的额度也是非常重要的，应包括在内，这既是一个国际惯例，同时其效果也常常好于财政转移，因为他可以减少投资失误，减少中间损失，降低交易费用，起到直接的内需拉动作用。

　　扩大社保覆盖面。中国社保制度与发达国家不是在一个发展阶段上，面对的问题也相去甚远。如果说发达的福利国家面对的仍然是“减负”的话(减少财政负担)，那么，中国的问题则是相对保障不足。目前来看，此次金融危机提出的一个最为急迫的挑战是覆盖面需要尽快扩大。在我国社保五个险种中，其覆盖面都十分狭小，除医疗外，总体看覆盖面大约为30%左右，就是说，大约一多半经济活动人口没有覆盖进来。社保制度是强制性的制度，实现应保尽保的制度目标不仅是社保制度本身的内在要求，也是社会公正和正义的具体体现，同时也是消除居民消费顾虑的一个重要制度保证。否则，在金融危机中，拉动内需就很难启动：一方面失业规模不断扩大，另一方面失业保险的覆盖人数才仅为1.2亿，只占就业人口的五分之一左右。本来失业人口就多为低收入群体，当金融危机来临时，他们的消费能力便更加低下，甚至能够丧失起码的消费能力和生存能力。

　　加快“缴费型”社保制度建设。社保制度可以分为“缴费型”制度和“非缴费”型制度，前者指保险制度，后者是指保障制度。完善“缴费型”社保制度建设主要是指保险制度。保险制度建设不是一句空话。比如，覆盖面狭小首先是因为社保制度设计存在一些重大问题，难以覆盖到其他社会群体，城镇灵活就业人口参保率很低，重要原因是制度设计存在问题，而不是因为他们不需要社保制度。农民工参保难，也不是因为他们不需要社保。再比如，养老保险待遇水平近年来替代率逐年下降，不利于退休人员保持相应的消费能力，中央政府不得不人为地予以干预，连续五年上调养老金，这说明，社保制度设计自身存在指数化调整的机制缺陷。应将此次金融危机作为一个改革机遇，否则，人为地干预保险制度的给付水平，长期看不利于制度建设，社保制度具有“蜕化”之嫌。

　　普遍降低社保缴费水平。在1997年东南亚金融危机中，新加坡各项缴费型制度的费率降低了10个百分点。中国社保五险费率普遍过高，甚至高于北欧福利国家;为减少企业负担，人力资源和社会保障部等三部委联合颁发了“五缓四减”的紧急措施(即五个险种缴费可以延迟，其中除养老以外其他四个险种缴费标准可降低)，旨在提高社保制度应对金融危机的弹性。一方面待遇水平不断下降，一方面缴费水平却居高不下，这显然说明制度设计存在严重缺陷。费率过高会制约参保人当前消费水平，费率过低又难以达到合意的保障水平，容易导致预期较差，也不利于当期消费。所以，调整费率已成为此次金融危机提出的一个最为直接的重要课题。据网上报道，浙江等省份已降低养老保险费率。目前五险资金滚存结余已高达1.37万亿元，但投资体制极不合理，收益率仅为2%，而去年的CPI就高达5.9%，形成了严重的“倒挂”现象，成为负利率。在这种情况，相应降低费率是一个合理的政策选择。

　　重新考虑养老保险制度的积累性质问题。目前我们的社保资产积累近2万亿元(加上5600亿的“全国社保基金”)，并拥有世界上规模最大的外汇储备和最高的储蓄率。这显然与转变增长方式所要求的扩大内需的目标极不相符，很不相匹配，且在经济高速增长的新兴经济体里，两位数的社平工资增长率是其任何做实账户资产投资都难以跑赢的。

　　尽快提高社保统筹层次。我们从1991年社保制度刚刚制定文件时就提出要适时提高到省级统筹，但为什么始终不能现实省级统筹?显然制度结构存在问题。所以，提高统筹层次的首要问题是要改革制度，使之适应目前的二元结构，以克服提高统筹层次之后可能带来的潜在风险。可以说，目前社保制度几乎所有问题都与统筹层次太低有关。

　　整合制度碎片，建立统一社保制度。据报载，在此次金融危机中，许多地方政府纷纷建立起所谓的全民医保制度，如陕西神木县等地，但在实施几个月之后便由于财政等原因而不了了之。还有些地方引入了养老补贴制度，对高龄老年人给予定额式的补贴。这些遍地开花的“非缴费型”制度都是土政策，其资金来自地方财政，它与碎片化的“缴费型”制度合在一起，形成更加碎片化的发展趋势，既不利于保障制度建设，也不利于社会公正，东、中、西部地区之间的差别将越来越大，不利于内需的拉动。

　　尽快建立全民养老补贴制度。目前中国社保制度最急迫的一个任务就是建立一个针对老年群体养老补贴制度，即对65岁以上老年人实施定额式补贴，其标准可根据各地社平工资水平略有差异，其资金可由中央和地方两级财政予以组合。这个制度在国外是一个非常成熟的制度，对扩大内需具有事半功倍的作用，远比地方政府发放购物券和消费券更好，因为老年群体的边际消费倾向和边际效用都比较明显，有利于增长方式的转变。目前我们有能力、有财力建立起一个全国性的养老补贴制度，无论从增长方式的转变来看，还是从克服社保碎片化的趋势等，都到了必须由中央政府出面统一解决的时候了。否则，碎片化制度形成的福利刚性将积重难返。